生产性服务业发展，根本在于尊重市场机制

政策服务中介是服务业，如果它服务于企业，那么就属于生产性服务业。如何利用（生产性）服务业/经济研究的有关理论看待这个行业、剖析其乱象、解答人们的困惑？澎湃研究所研究员于2025年9月，专访了复旦大学世界经济系主任程大中教授。他长期关注服务经济与金融，著有《中国生产性服务业发展与开放——理论、实证与战略》一书。

以下为专访内容，以飨读者。

政策服务中介是企业内部服务投入的外部化

澎湃城市报告：生产性服务业越来越受重视，例如重庆市原市长黄奇帆近来强调，要重视生产性服务业，因其是促进制造业技术进步的关键性环节。您长期关注和研究生产性服务业，什么是生产性服务业？您如何看待惠企政策服务业的存在？它属于生产性服务业吗？

程大中：“生产性服务业”，作为一个独立的行业，是对应于“消费性服务业”而存在的。消费性服务的对象是个人，生产性服务的对象是企业。有的服务是混合型的，例如银行、物业，既为家庭和个人服务，也对企业服务，那就要看其主要偏重于哪方面。从这个定义看，惠企政策服务当然是生产性服务。

生产性服务怎么出现的呢？企业产出需要投入，投入分两种，一是有形的物的投入，二是无形的服务投入——这就是生产性服务。生产性服务要么由企业内部提供，要么通过市场交易获取。比如有的企业有自己的会计、律师、物流团队等，但有的企业主要通过购买外部专业的财会机构、律所和物流公司的服务。

生产性服务业，是由外化的、市场化、独立化甚至企业化运作的生产性服务提供者构成。为什么有的生产性服务会独立出来呢？一是因为交易成本，在相对成熟的市场上，交易成本没有很高；二是因为效率，市场化的生产性服务可能比在企业内部的效率更高，这是市场竞争的结果。

现在普遍关注的生产性服务业，应该是指独立形成市场机构的部分。但其实质与企业内部的生产性服务是一样的。值得注意，生产性服务业存在着由“内部化”或“非市场化”向“外部化”或“市场化”演进的规律性趋势。

这可以应用于解释惠企政策申报服务业的出现。政府出台惠企政策后，企业需要有人解读政策、申报政策，有的企业是内部有人做，有些企业购买市场服务，这是企业自己权衡后的选择。

澎湃城市报告：我们调研发现，有些大企业有专人来跟进、申报惠企政策，用政策服务中介的多是中小企业。那您觉得生产性服务有好坏、高低之别吗？有观点认为惠企政策服务业专业性不强，多依赖于信息差，对经济资源配置没有正向贡献，您如何看？

程大中：首先，生产性服务本身的产生和变化都是市场演化的结果。如果做得不好，没有价值，它自然会被市场淘汰；既然存在，就有它的需求、价值。虽然有的不符合预期，但我们要去理解和尊重市场需求和规律，而不是否定其客观存在。

其次，如果一些生产性服务被认为徒劳、增加了企业交易成本，那应该反思的是，其为何出现。很明显看出来，惠企政策申报服务，是因为选择性补贴政策的存在才出现的。

经济学中，有一类经济行为为“非生产性寻利活动”，即能够产生金钱收益，但并不生产包括在正常效用函数中的货物和服务及这些货物和服务的投入品。企业争取政策补贴这一经济行为，即“非生产性寻利活动”，政策服务机构也是企业客户非生产性寻利活动的参与者。

非生产性寻利活动并非市场机制正常作用的产物，而是个人趋利动机与扭曲的市场条件结合的产物，它大多与政府干预有关，源头在于政策设计。

例如在国际贸易领域，中国计划经济时期和改革开放初期，存在进口许可资格的限制，即通过进口许可、配额分配等政策方式，规定只有满足特定标准或资格的部分企业才能享有某些关键产品的进口权。这与惠企政策类似，企业要获取补贴，公司为了获取进口资格或配额，需要投入精力（企业内部服务或利用中介），来满足资格标准。这就要耗费市场、社会资源来从事这些寻利活动（利润也被市场服务机构分去一部分），甚至可能出现商业腐败与政府腐败问题。

澎湃城市报告：产业政策、财税激励的实证研究发现在政策实施中会产生“迎合效应”，即企业仅仅为迎合政策要求而采取机会主义行为，导致政策实施效果降低。

程大中：对，不少经济学理论都能解释这些现象。比如机制设计理论，也讲得很清楚，即“上有政策，下有对策”，并不是上面有了政策，就一定会按政策、计划预想的方向发展。

因此，一是，要反思是不是一定要有这些补贴政策，一旦存在人为选择部分（企业或个人）受益的政策，就容易出现前面说的现象，政府尽可能不要“亲自下场”，市场机制能够解决的事情就由市场去解决；二是要理解市场规律，对此类政策出台后的市场效应、影响应有所预判——可能出现什么问题，该如何去调整政策？尽可能不要直接打压或直接干预。但能不能完全杜绝，我看未必。政府所做的应该是搞好营商环境和法治。

澎湃城市报告：现在上海市政府也在积极优化惠企政策执行，例如尽量把申报过程数字化、线上化，让有的数字可以预填，甚至提出政策标准更量化、客观，以减少执行过程的弹性操控空间。除此以外，您认为政府需要对这个行业采取什么治理手段，引导良性发展吗？需要通过建立“黑名单”“白名单”来引导市场吗？

程大中：企业作为市场主体，只要不违法，合法经营，就不必管它。如果存在欺诈，那就依法严惩——这个公布出来，就是黑名单。

设“白名单”或者给企业发牌照，本质上仍是由政府来识别、选择一部分“好的”市场主体。那为什么不是用市场来鉴别呢？上海这个城市应该树立“以市场机制为主导”的观念，我觉得这是最重要的。

澎湃城市报告：其实近两年惠企政策服务中介业也淘汰了一些机构。一是因为需求上，高新技术企业等比较重要的惠企政策审核更严了，二是政府打击了违法行为。这是否意味着需要给市场一点反应的时间？

程大中：是的，优胜劣汰会有一个过程。对市场变化需要一点耐心。

服务中介是经济部门间的黏合剂

澎湃城市报告：除了好坏，还有高低。有人认为政策服务中介低端，认为他们只是“赚取信息差”，跟上海想要发展的专业服务业，技术门槛高的、直接服务于制造的那些生产性服务业不一样，您怎么看？

程大中：服务业是专业化分工的。通过长期关注、天天琢磨，形成对信息的透彻理解就是专业能力的一部分。

生产性服务业里的所谓高端部分，指专业知识密集、更有技术含量的服务，比如生物医药领域CRO（临床前和临床研究服务）、金融租赁、航空航运检验检测与保险等。

有关“信息差”的服务是不是高端，应该由市场来判断。就算说它不是高端，也不能认为它不应该发展。市场是多元的，就像我们消费产品一样，不同层级的服务市场有相对应的需求。

有的企业，刚开始可能是“赚取信息差”，但不排除它做久了形成专业能力，成长不可预期。不要轻视这些服务机构。如果做“信息”能使用AI、大数据，小服务商也可以成为高科技企业。

澎湃城市报告：您如何看待服务中介呢？

程大中：中介实际上就是沟通不同的市场主体的机构，中介服务不一定全是生产性服务，也可能是消费性服务，如房产中介、婚介。中介服务商广泛存在。

平台也是中介。比如生产性服务业里，现在有些B2B的平台，一端是生产企业，另一端是需要这些产品的企业。如果没有这样的平台，他们的供需很难匹配，特别是中小微企业。这就是典型的平台中心，发挥规模经济，信息聚集，集中交易。所以我们常常以为中介服务是低端，但其实也有高端的。

企业供求形成经济网络，中介在经济网络中相当于连接各个节点之间的纽带，而产生“黏合剂”功能。经济学家们认为：“农业、采掘业和制造业是经济发展的砖块(bricks),而服务业则是把它们黏合起来的灰泥(mortar)。” “服务业是经济的黏合剂(glue),是便于一切经济交易的产业。”

澎湃城市报告：是不是这也意味着，（生产性）服务业的流动性很大，变得很快、很灵活？我们调研现在的政策服务中介，既有科技服务机构、企业服务公司、知识产权公司，还有财会税务机构、甚至少数律所也涉足，可能这就是这几年才有的局面，更早前是没有的。

程大中：市场活跃、生生不息，这就是服务业的特点，所以才有创新。需求在不断地变化，有些发展是我们根本无法想象的，完全会出现新兴、惊艳的东西，意料不到的结果。

刚才说，政策服务中介也可能成为高科技企业。实际上，生产性服务业的未来没有限制。例如现在的一个趋势是，服务和货物的界限越来越模糊。商品里面有服务，服务也通过商品来呈现。很多咨询公司的信息服务，根基是 AI或芯片驱动的计算机网络，不然无法处理大量信息。所以生产性服务业也需要投入物质性的东西，特别是投入高科技的物质手段或工具。特别是生产性服务业，因为它本来就是跟制造业打交道，产业融合就更加明显。

制造业企业也是如此。例如GE（通用电器）的营业收入中服务的贡献已经超过60%，你说他是制造业还是服务业？APPLE（苹果）的盈利来源也是靠APP服务。制造业逐渐服务化、数字化，服务业逐渐机械化、智能化。在这一趋势下，经济效率越来越取决于不同生产活动之间建立起来的相互联系，而不仅仅是活动本身的生产率。

生产性服务业其实很大，很多元。例如租赁服务，其中还分金融租赁、航空租赁、集装箱租赁等，一些航空租赁公司为航空公司提供全球服务，规模可以做得很大，能达到拥有上千架飞机的规模。还有一些是政府强制性的生产性服务。例如质检、建筑资质审核等，不是市场竞争的结果，有的资质服务还是政府垄断。这些都是可以讨论和反思的领域，政府可以在某些方面进行规制，但管制和服务有的可以分开。

中国生产性服务业仍处发展初期，应更开放，尊重市场

澎湃城市报告：您觉得现在中国生产性服务业发展得怎么样？我有个不成熟的观察，我发现，近十几年开始涌现出很大的本土企业，但同步成长起来的知名的本土生产性服务机构很少，比如在管理咨询、财会税务领域，还是以外资公司为主。还有人认为，中国服务业是高端不足、低端内卷。您怎么看？

程大中：服务业最重要的是声誉和品牌。因为服务是轻资产。与有形产品不同，轻资产需要积淀、时间。有的外资服务机构经营了百年，中国才二十年。刚改革开放的时候，国内更多的是在发展制造业，服务业是到中国加入WTO之后才慢慢开始的。

由于重积淀、重品牌，服务业有另外一个特点：头部企业赢者通吃。行业格局容易形成少数头部企业加众多中小企业的格局。而外资服务机构历史长、品牌形象强势，所以会在一些领域出现，少数头部外资机构加大量本土中小企业的局面。

但国内一些服务业是存在市场垄断或高准入门槛的，就不会出现这一现象，如部分金融服务领域。有的甚至是行政性垄断。

澎湃城市报告：您提到市场准入和壁垒，有学者认为市场分割也是造成国内生产性服务成长较慢的原因。比如上海的服务企业，去外地就比较很难？

程大中：这也会存在。从原理上看，是因为服务本身的“可贸易性”比较低，一般需要人在当地，还需要考虑运输成本。这种不可贸易性会影响生产性服务机构集聚的规模、辐散范围，以及其自身的规模。这也是为什么呈现上面说的行业格局——少数头部跨国企业+大量本土中小企业——的原因。

另外，社会资源在服务业中也更重要。服务更多的是人与人的交往、沟通，更注重关系、社交网络等无形的资源，也更偏向本土化。例如全球性咨询机构麦肯锡，在中国大陆的分支机构一般都雇佣当地的人，特别是有社会资源的，以更容易开展工作。

澎湃城市报告：您刚才说国内生产性服务业形成才二十年，这是不是也说明国内生产性服务业还处于早期阶段？

程大中：是的。我们用数据论证过，中国生产性服务业发展水平偏低，国际竞争力也较弱。

改革开放前，民众可能会认为要看得见摸得着的东西才有价值，服务是由政府提供的，是免费的：为什么市场还可以提供服务？后来慢慢地，才发现服务可以交易，服务有价值。虽然今天服务可以交易了，但可能有些服务还是“贬值”的。国内的服务相比较为廉价，需要倚赖于有形商品，对服务的“价值歧视”比较普遍。

比如医疗服务。大家对医疗收费往往只看到药的价值，而低估了医生服务的价值。很多国家是医药分开制度，医院提供医生服务，药房卖药，分别定价。现在国内已经有进步，出现医生服务是差异性定价，普通门诊满足一般的就诊需求，价格稍低，专家门诊要求较高，从几十块到几百块不等，以体现服务的价值。

澎湃城市报告：惠企政策服务也有有关价值的争议，前几年，有的中介收费可以高达3个点（占补贴金额）。

程大中：只要市场是正常的，其所有信号（包括价格）就是被双方认可的，除非市场本身是扭曲的不正常市场，那就是另外一回事。如果管理者想否定这个行业的存在，但需求又使其客观存在，这会出现“黑市化”，这就是一种典型的市场扭曲。

澎湃城市报告：如果要生产性服务业发展得更好，需要做什么？

程大中：中国生产性服务业还比较初级，高端服务能力比较缺乏，如工业软件。航空发动机为什么落后于西方，一是因为原材料、零部件，另一个就是因为工业软件设计。就算他们把材料都给你，你没有工业软件也做不出来。这也是时间的问题。工业软件中的最优参数，是通过无数次的失败实验才得出的，是这个行业几十年上百年慢慢积攒起来的。

除了时间，在制度上我们在很多方面也完全可以做得更好。

首先进一步扩大开放，例如信息服务、互联网开放，这对生产性服务业也很重要。因为要发展就需要知道最前沿的服务是怎么样的，人工智能、大模型的训练需要更开放的信息。

其次，应该让企业有长期的稳定的预期，留住顶级人才。

根本的是尊重市场机制，坚持市场经济，减少带有指向性、歧视性/选择性的政策。