近日，复旦大学经济学院刘志阔教授、汪殊逸博士后及陈乔伊助理教授的合作论文《宏观税负下降与中国税制改革取向》在《中国社会科学》2026年第2期刊出。

作者简介：刘志阔，复旦大学经济学院教授、博士生导师，国家级人才项目获得者。研究方向为财税政策、产业政策与中国经济，相关成果发表在American Economic Review、Review of Economic Studies、Review of Economics and Statistics、《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》、《世界经济》等国内外权威期刊，并获得教育部高等学校科学研究优秀成果奖一等奖、上海市哲学社会科学优秀成果奖一等奖、张培刚发展经济学优秀成果奖和青年学者奖、浦山世界经济学优秀论文奖，主持国家自然科学基金青B、重点和青A项目。 汪殊逸，复旦大学经济学院博士后，主要研究方向为财税改革、社会保障，研究成果见于《中国社会科学》、《世界经济》等期刊。 陈乔伊，复旦大学经济学院助理教授，主要研究方向为产业政策与企业行为，研究成果见于American Economic Review、《中国社会科学》等期刊。

1 选题背景与意义

宏观税负是衡量政府财政能力的核心指标，也是国际比较和宏观调控评估中不可或缺的关键变量。从国际经验看，大多数经济体的宏观税负在过去数十年里呈稳步上升态势——政府职能不断扩张、公共支出需求持续增长，共同推高了宏观税负水平。然而，中国在过去十余年走出了一条截然不同的轨迹：以“税收收入占GDP比重”衡量的宏观税负自2012年以来持续下降，至2024年已回落至21世纪初的水平（如图1所示）。无论从变化幅度还是持续时间来看，这在全球主要经济体中都极为罕见。

▲图1 1994—2024年中国宏观税负演进趋势

这一趋势对中国经济与财政运行产生了双重影响。积极的一面是，减税降费作为逆周期调节的重要工具，有效缓解了企业和居民的税收负担，有助于提振投资与消费，并推动产业结构优化和创新能力提升。但另外一方面，宏观税负的持续走低势必意味着财政收入空间被不断压缩。数据显示，2025年上半年全国税收收入同比下降1.2%，而同期名义GDP增长4.25%。财政收入增速与经济增速的背离，折射出税负下降背后深层的结构性张力，对财政可持续性和公共服务保障能力构成新的挑战。

尽管这一问题在政策层面广受关注，学术界对其系统研究仍相对不足。既有文献多聚焦于1994年分税制改革后宏观税负的上升阶段，围绕“税收超经济增长之谜”展开讨论，而对近十余年宏观税负为何持续下降、其内在逻辑是什么，尚缺乏深入剖析。在此背景下，本文以近些年来中国宏观税负的持续性下降为研究对象，系统揭示其典型特征与驱动因素，并据此探讨税制改革的优化方向。

2 主要内容与结论

本文围绕宏观税负持续下降这一核心现象，从四个方面展开分析：大规模减税政策的制度路径、价格因素对税负变化的传导、经济结构转型对宏观税负未来走势的影响，以及税制职能配置与宏观税负稳定之间的关系。

（1）大规模减税政策的制度路径

宏观税负下降的初期，核心驱动力来自国家层面前所未有的大规模减税。据国家税务总局统计，“十三五”至“十四五”期间，全国累计新增减税降费规模已超过18.1万亿元。如此大规模、长周期的减税举措，在国际财政实践中亦极为罕见。

首先，税制结构优化是本轮减税的主线。分税种来看，流转税是减税降负的最主要来源，贡献了71.8%的税负降幅；企业所得税贡献了18.1%，二者合计解释了近九成的宏观税负下降（如图2所示）。其中，增值税改革尤为关键。2012年启动的“营改增”并于2016年全面推开，消除了增值税与营业税双轨并行带来的重复征税；2017—2019年连续实施三轮税率简并，将最高档税率由17%降至13%；2019年起逐步推开留抵退税，2022年退税规模突破2.4万亿元。围绕增值税的一系列改革相互衔接、持续推进，构成了这一轮大规模减税的核心政策。

▲图2 中国分税种的税负演进趋势

其次，科技创新是减税政策的重点倾斜方向。“十四五”期间，聚焦科技创新和先进制造业的优惠政策累计新增减税3.6万亿元，占全国新增减税总额的36.7%。其中，研发费用加计扣除比例已从最初的50%提高至100%，高新技术企业享受15%的优惠税率。与此同时，全国高新技术企业数量已超过50万家，创新导向型税收优惠已不再仅限于少数企业，而逐步扩展为普遍性政策。这使得税收优惠资源分散，政策的精准性有所降低，也加大了对宏观税负的下行压力。

最后，小微企业是减税政策的重要受益群体。增值税起征点多次上调，征收率由3%降至1%；企业所得税方面，小微企业认定门槛由2010年的30万元提高至2019年的300万元，95%以上经营主体被纳入优惠范围，实际税率降至5%。随着相关优惠政策持续扩围，小微企业整体税负明显下降，部分企业税负已处于较低水平。在此背景下，企业通过规模拆分以适用优惠政策的激励有所增强，企业分拆现象相应增加。这不仅在微观层面影响了企业组织形式，也在宏观层面进一步推动了税负的系统性下降。

值得关注的是，文章还进行了一个“无减税情形下”的反事实分析——通过逐年“补回”减税规模，来模拟如果没有减税政策的情境。结果显示，在税负下降的前期，剔除减税因素后，宏观税负几乎保持稳定，这表明大规模减税在这一阶段起到了主导作用。但在后期，即便恢复减税规模，税负仍然继续下降，说明还有其他因素在发挥作用。也就是说，近年来宏观税负的持续下降，不仅仅是大规模减税的结果。

（2）价格因素驱动的宏观税负传导

近年来，价格水平的持续走低，是推动宏观税负进一步下行的又一关键因素。

就增值税而言，价格下行不仅直接压缩名义税基，还因收入与成本调整节奏不同步而产生放大效应。文章利用投入产出表数据，度量各行业增加值中劳动报酬、与资本折旧等价格刚性成分的占比，发现刚性成分占比越高的行业，价格波动对增值税税负的传导效应越强。近年来“内卷式”竞争持续压缩企业利润，使利润以外的刚性成分比重不断攀升，进一步加大了增值税收入对价格变动的敏感性。

对于企业所得税来说，价格效应的传导更为直接——价格下行挤压企业利润，而利润收缩则直接削弱企业纳税能力。文章实证验证了“价格-利润-税负”的传导链条：当行业PPI上升1个标准差时，利润率平均提升1.8%，企业所得税税负相应增加约0.41%；当控制利润率后，价格的直接效应显著减弱，部分印证利润率是连接价格与所得税税负的关键机制。文章进一步发现，企业所得税的下降压力高度集中于金融业和房地产业——这两大行业仅占GDP的18%左右，却贡献了企业所得税税负降幅的近70%。

（3）经济结构转型与宏观税负趋势

除去大规模减税和价格因素之外，经济结构的转型正在重塑税基构成，这将对宏观税负产生更为长期的影响。

随着产业结构的转变，未来宏观税负可能会继续下降。当前，工业部门的增值税税负长期高于服务业约2个百分点。那么，随着服务业在经济中的比重逐步增加，整体税基的平均税负水平也会随之降低。目前，中国第三产业占GDP的比重约为55%，仍低于OECD国家的平均水平20个百分点。未来，随着服务业比重进一步提高，宏观税负可能至少下降0.4个百分点，按2024年GDP规模计算，约为5400亿元。这一变化预计将在未来几年内持续推动税负的进一步下行。

新兴产业方面，数字经济和新兴制造业尽管增长迅速，但由于享受多重税收优惠，或在某些领域仍面临纳税规范不足的问题，导致其税收贡献未能跟上经济规模的扩张。例如，信息服务业的税负长期低于其他行业约5个百分点。到2024年，“三新”经济（新产业、新业态、新技术）增加值已达到24.3万亿元，占GDP的18.01%，但现行税制在征管方式和税基核定上尚未完全适应这些新兴业态的特点。随着新兴产业的进一步发展，税收制度亟需进行适应性调整，以更好地支持这一领域的健康增长。

对外开放方面，出口退税制度有效支持了中国企业的国际竞争力，但也对增值税收入带来了持续的结构性压力。到2024年，出口退税已占增值税总收入的接近三分之一。微观数据表明，出口企业的实际税负比非出口企业低约4.2%，且出口规模每增加10%，增值税税负便下降约0.7%-0.8%。这一现象与中国企业的快速出海密切相关，出口退税的快速增长正是这种趋势的一个体现。

（4）税制职能配置与宏观税负稳定

文章指出，宏观税负的持续下降与税制自身的职能短板密切相关。中国税制长期以来以间接税为主，税源主要集中在企业环节，直接作用于个人收入和消费的税种比重较低。这一结构特征使得税基在经济转型过程中缺乏稳定的支撑。

在个人所得税方面，2024年个税收入达到1.45万亿元，占税收总收入的8.30%，但再分配功能仍显不足。资本性和财产性收入的占比不到30%，且持续下降。根据2023年汇算清缴数据，超过七成纳税人无需缴税，实际纳税人中有超过六成仅适用最低3%的税率。这导致了“低收入群体免税、中等收入群体负担集中、高收入群体贡献不足”的局面。

在消费税方面，2024年收入达到1.75万亿元，占税收总收入的9.93%。消费税在收入再分配和消费结构引导方面具有较大的制度潜力。党的二十届三中全会已明确提出，推动消费税征收环节后移并逐步下划至地方。2025年7月起，超豪华小汽车的加征门槛将从130万元下调至90万元，进一步增强了消费税的分配调节功能。未来，消费税的征收范围有望在条件成熟时逐步扩展至高端服务领域。

3 政策启示与建议

基于上述分析，文章提出四方面政策建议。

第一，规范税收优惠政策，持续推动全国统一大市场建设。当前的税收优惠政策存在碎片化、交叉重叠的问题，这在一定程度上导致了地区间的不公平竞争和市场分割。未来，应该利用国库集中支付系统和股权关联网络等技术手段，建立全国统一集团层面的税收优惠政策数据库和绩效评价体系，推动税收优惠从粗放管理转向更加透明、精准的管理模式。

第二，通过市场化退出与法治化监管，营造公平有序的市场竞争环境。当前，价格持续下行压缩了企业利润，这间接拖累了宏观税负。为了改善这一情况，必须减少政府的行政干预，强化市场退出机制，推动低效产能有序退出。同时，要完善信息披露制度和公平竞争环境，确保企业利润回归合理水平，从而稳定企业的纳税能力，保障宏观税负的稳定。

第三，加快构建同新业态相适应的税收制度。随着数字经济和新兴产业的快速发展，现行税制在征管模式和税基核定层面不相适配的特征逐渐凸显。应加快从“凭票控税”到“以数治税”的转型，提升对新兴业态的税源监控和合规管理能力。在继续支持科技创新的同时，应注重培育和涵养税源，使这些新兴产业逐渐成为财政可持续增长的内生动力。

第四，健全直接税体系，强化税制再分配功能。个人所得税应该进一步完善，结合综合与分类相结合的制度，扩展对资本性和财产性所得的税收覆盖。同时，探索引入税收抵免机制，帮助中低收入群体减轻负担。在消费税方面，应该充分发挥其在收入再分配和消费结构引导中的作用，逐步将税收调节从单一的收入环节扩展到财富和消费环节，以实现公平性与可持续性的平衡。