今年政府工作报告，将“扩大高水平对外开放，促进互利共赢”列为2024年政府工作任务。刚刚过去的2023年是改革开放的第45个年头，2024年是中华人民共和国成立75周年。在这个时间节点，思考如何推进高水平对外开放具有特别意义。
如何把握当前面临的国内外环境？当下推进高水平对外开放，需注意哪些要点？具体应向何处发力？
本文作者
罗长远
复旦大学世界经济研究所教授
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把握当下环境在当下推进高水平对外开放，首先需要准确把握我们所处的国际和国内环境，直面迫切的议题和挑战，并作出有效回应。
从世界范围来看，在当下全球化放缓的国际环境中，坚持高水平对外开放需要有“逆水行舟”的胆识。在贸易保护主义抬头、“脱钩断链”风险趋高的背景下，中国坚持高水平对外开放，蓄积了全球化重启的正能量。在美国“小院高墙”操作不断、欧盟立场不明的背景下，中国高举全球化大旗，缓解了国际贸易环境的不确定性。在代表性新兴经济体针对全球化的意见出现分裂的背景下，中国的选择支持了世界上追求自由贸易的力量。从国内环境看，当前我国经济增速有所放缓，推进高水平对外开放需要有“迎难而上”的勇气。作为世界第二大经济体，中国在当下推进高水平对外开放意味着要更大程度地开放和让渡市场。在对外开放早期，我们侧重于开拓和利用国际市场，即所谓的“客场全球化”；在当下，则需要做大和开放国内市场，即所谓的“主场全球化”。中国还是一个发展中国家，但国际社会对中国的开放有着很高期待。在经济增速放缓的背景下，开放面临的困难挑战不同以往，面临资本撤出和进口需求萎缩的挑战，需要更大的勇气和定力。从参照系来看，在当下实践高水平对外开放面临参照系缺失的挑战，需要有“敢为人先”的精神。在本世纪第一个10年（2000—2009年），中国的开放以WTO条款为参照系，对标相对容易，操作性较强，也容易获得检视和评估。在这一时期设立的各类开放“试验田”充分扮演了“压力测试”的角色，开放的边际收益较高。在本世纪第二个10年（2010—2019年），开放以当时最高水平的投资和贸易协定为参照系（如TPP、TTIP），对标难度提高，操作性变弱。在这一个时期推出的“试验田”包括自贸区（港）、新片区、进博会等，也曾启动中美和中欧双边投资协定谈判、中日韩自贸协定谈判等。部分“试验田”取得了一些成效，但总体上与预期目标存在距离，“压力测试”还不充分，也未能从根本上缓解中国面临的国际贸易压力，开放的边际收益下降。在本世纪第三个10年（2020年以来），“逆全球化”势头正劲，实践高水平对外开放面临参照系缺失的问题。为此，有必要充分发挥地方政府在开放方面的能动性和创造性，鼓励大胆探索。
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做好五篇文章做好“一”字文章，促进市场一体化和规则一体适用。促进国内市场和国际市场的一体化，打破国内市场和国际市场之间的藩篱，削减关税和非关税壁垒，改善营商环境，努力靠近发达经济体的水平，把制度型开放的成果展现出来。促进国内市场一体化，提高中国作为投资目的地和商品市场的吸引力和竞争力，借助开放进一步做大市场规模。促进规则的一体适用，在负面清单之外，不刻意区分国内企业和外资企业；在市场准入方面，把国民待遇落到实处，做到一视同仁；在企业全生命周期落实国民待遇，包括税收待遇、劳动用工、环境保护、土地使用、信贷获取等。
做好“新”字文章，开辟中国经济的新赛道。高水平对外开放要走向“新阶段”，一方面，要从制造业走向服务业的开放，另一方面，在服务业内部，要突破不合时宜的意识形态束缚，解放思想，在负面清单的理念下，实现服务业的跨越式开放。高水平对外开放要瞄准“新经济”，包括绿色经济、智能经济、数字经济、老龄经济等，要借助开放，通过促进双向贸易和双向投资，壮大新经济形态，在新经济形态发展和开放方面走在国际前列。做好“链”字文章，打造开放、包容和安全的供应链。首先，在现有国内供应链的基础上，积极引入国际资本和进口国外产品，做好补链工作，打造开放的供应链体系，让国际伙伴共享中国供应链体系的红利。其次，在强化与亚太地区近邻的国际贸易和投资关系的基础上，深化与它们的供应链合作，做好稳链工作，打造包容的供应链体系，让域外国家分享亚太供应链体系的福利。最后，在开放的国内供应链和包容的区域供应链基础上，推动与美国、欧盟等域外大国的供应链对话，做好结链工作，打造互利共赢、有韧性、有集体安全感的全球供应链体系。做好“小”字文章，加大对小国和小企业的开放。首先，在大国从自由贸易前沿不断后撤的背景下，加大对小国的开放。从经济学道理上讲，小国是自由贸易的天然支持者，也是大国互动的一个桥梁。在此背景下，中国可以加大对小国的开放。其次，在大企业与自由贸易相容性弱化的背景下，加大对小企业的开放。全球化步入困局与大企业主导全球化不无关系，并产生了一系列经济和社会问题。与面向小国的开放相呼应，中国要加大对小企业的开放，借助我们的“专精特新”战略，让它们有机会分享中国的市场，也让它们充分嵌入中国的产业链和供应链当中。做好“复”字文章，改善中国经济的内部和外部环境，为可持续的高水平对外开放创造条件。一是经济复苏。疫情造成的“伤疤效应”对经济的伤害仍在，高水平对外开放可以激励干事创业的热情，引领拼经济的热潮。二是大国关系复位。在中国国际经济地位提升的过程中，不可避免地会与现有大国产生一些竞争。中国坚持开放之路、共赢之路，可以减轻国际社会的敌意，并在此基础上促进大国关系的良性调整。三是全球化的复启。贸易保护主义抬头不仅是国际秩序调整的表现，还会加剧大国关系的恶化，导致国际秩序走向更大的不确定。中国要保持定力，坚持走开放发展之路，反对贸易保护主义，助力全球化的复启，让国际秩序回归正轨。
03
注意四个“避免”当下推进高水平对外开放，需要注意四点：政策说清楚，避免模棱两可；政策可落地，避免流于形式；政策呼应企业诉求，避免自说自话；政策体现昂扬向上的决心，避免制造低迷预期。
高水平对外开放是有清晰边界感的开放。在21世纪的前20年，我们追求的是把开放的范围说清楚，更多是从正面清单的角度来设计有关政策。在当下，“安全”一词呈泛化和滥用的趋势，成为有些国家干扰正常贸易和投资活动的借口。如果简单地“以牙还牙”或者“亦步亦趋”，将不可避免地给我国经济带来伤害。在此背景下，针对安全议题需要设计出“适应而非超越发展阶段”“符合而非破坏双边协议”“呼应而非削弱国际共识”的负面清单，并遵循可预期、可操作和边界清晰的原则，给国际经济活动创造稳定环境，减少不确定性。高水平对外开放是有及时获得感的开放。涉及开放的议题一定要呼应国内外市场主体的关切，要从市场主体的“急难愁盼”中寻找改革的议题。当下，国内企业和外资企业的不少诉求是相似的，如果相关政策不能得到国内企业的响应，就更不可能得到外资企业的响应。各级政府部门要更多地深入企业、走到第一线，从市场主体的诉求中寻找公约数，有的放矢地设计和出台政策，提高市场主体的获得感。高水平对外开放是有国际认同感的开放。要用国际语言，避免自说自话，不要用费解、易误解的表达方式，避免意识形态表述的泛化和滥用，更要避免“整词儿”。政策举措要符合国际规范，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。要达到国际标准，吸收CPTPP、USMCA、DEPA等文本的合理成分。高水平对外开放是有昂扬时代感的开放。当前，国际社会充斥着反全球化、反自由贸易的杂音，中国需要与志同道合的国际伙伴一道，坚持有亮色的开放之路。一是反对“小院高墙”式的贸易政策，要坚持包容而不排他的开放之路。二是要坚持开放而不孤立，争取更多的合作伙伴，做大朋友圈，维护全球化和自由贸易的大方向。三是从维护全球供应链稳定和安全出发，坚持基于价值链而非价值观的开放之路，体现昂扬向上的决心，有力回击“唱衰”论调。
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