此文发表于《文汇报.文汇学人》2011年7月11日
高帆 （复旦大学经济学院副教授、经济学系副主任）
1978年迄今，中国经济创造了举世瞩目的“增长的奇迹”，尤其是2008年以来，在遭受国际金融危机冲击的背景下，中国政府实施了一揽子的经济刺激政策，较好地规避了经济增长的急速下滑。但是，考虑到经济增长的支撑力量和可持续性，则当前中国政府、尤其是地方政府债务已经成为影响经济增长质量的重要因素。2011年6月27日国家审计署发布的数据显示：2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额为107174.91亿元，占全国GDP和地方政府综合财力的比重分别为26.93%和70.45%。相对于经济总量当前地方政府负债尚处在可控范围，但考虑到举债地区的普遍性、部分地区债务负担的严峻性以及偿债来源对土地财政的高度依赖，则地方政府负债的偿付风险以及由此诱发的金融风险和地方政府信用风险仍不容小视。显然，理解地方政府性债务的“来龙”与“去脉”，并据此探究地方政府负债风险的化解方案就具有重要的实践意义。
地方政府性债务通常是指特定时期内地方政府为平衡财政收支而向其他组织或个人举债所形成的债务，此类债务导源于特定体制条件下地方政府的行为逻辑。当前我国地方政府融资负债具有普遍性，这暗示着我国地方政府性债务具有极其相近的形成动因，它是地方政府在约束条件下为追求特定目标而诱发出的必然产物。
就目标追求而言，当前我国地方政府所肩负的发展使命以及行政激励机制是促使其融资举债的内在动因。作为世界上最大的发展中国家，我国当前正处在工业化、信息化、城市化、市场化和国际化同时推进的特定阶段，各级地方政府不仅承担着依靠基础设施建设等来完善市场经济体系的艰巨任务，而且肩负着供给基本养老、教育、医疗等公共产品以切实改善民生的重大使命。生产性和生活型公共产品的持续供给需要地方政府具有较强的资金动员和配置能力，而融资举债就成为地方政府动员和配置资金的一个选项。同时，地方政府的“发展取向”也会被中央政府的行政绩效考核方式增强和放大，由于不同地方政府具有“行政锦标赛”特征，中央对地方的激励方式仍倚重GDP等指标，且地方政府负债具有资金在不同时段的再配置功能，因此地方政府往往就具有动机融资举债并驱动经济增长，从而同时实现当期经济增长和行政信号显示的两重目标。
就实现条件而言，如果具有严格的债务形成流程和充沛的财政来源，则地方政府负债的规模和风险均会被控制在极小程度。当前，中央政府自上而下的监管成本较高，本地居民自下而上的监督效力较弱，结果必然是诸多地方政府基于自身目标诉求而普遍融资举债。更值得强调的是，1994年以来，以分权化为基本特征的财政体制改革有助于地方政府形成竞争激励，但也派生出了地方政府事实上的财权-事权不匹配。在现有的中央、省级、市级、县级和乡镇的五级财政管理体系中，由于财权-事权边界的模糊性以及纵向行政管理方式，地方政府往往面临着财权偏小而事权偏大的不对称格局，这种格局也是诱发地方政府通过融资举债来平衡财政收支的重要诱因。以2010年为例，地方财政收入在全国财政收入中的占比为48.9%，但地方财政支出在全国财政支出中的占比为82.2%，中央对地方的税收返还和转移支付占地方财政支出的比重高达43.9%，原本作为辅助手段的转移支付在许多地区已成为地方政府解决财政收支的主要方式，这暗示着地方政府的财权-事权不匹配格局是一个特征事实。
上述分析表明，上世纪90年代中期以来，在分权化改革的背景下，地方政府需要在财政资源紧张的前提下实现投资增加和经济增长的目标，以时间换空间、依靠多种渠道举债随之就成为诸多地方政府的共同选择。自然地，上世纪90年代中期也就成为地方政府举债的集中发生时期，国家审计署公布的资料显示：1990年底省市县三级地方政府举债个数占地区的比重分别为91.67%、46.17%和42.61%，但1996年底这三个比重分别增至100%、90.05%和86.54%。除此而外，2009年和2010年，为了应对国际金融危机对国内经济的外部冲击，我国政府实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政府投资增大为地方政府举债提供了内在需求，而流动性充裕又为地方政府举债提供了有利条件，其结果是短期内地方政府负债呈现出显著增长态势。在2010年底地方政府性债务107174.91亿元中，有52358.8 亿元（约占债务总额的48.85%）形成于2009年和2010年，这说明地方政府负债是长期体制性因素和短期经济刺激政策共同作用的结果。
地方政府性债务不仅涉及债务规模和成因，而且涉及举债主体、使用途径和偿付能力等多重因素。我国地方政府性债务的举债主体具有分散多元的特征，资金主要用于公益性和基础设施建设（2010年年底，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等项目的支出占地方政府性债务的86.54%），且我国经济实力的持续增强也为地方政府债务偿付提供了坚实基础，总体而言，我国地方政府负债对经济社会发展起到了积极作用，其规模和风险仍处可控范围。但值得警惕的是，地方政府融资举债仍存在程序失当、监管不力、范围广泛以及偿付方式对土地财政高度依赖等问题，例如：2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。这些均暗示着地方政府性债务仍存在着偿付风险，在现有体制安排下地方政府负债很容易陷入“自我增强、反复举债”的境地，地方政府偿债危机一旦爆发也很容易衍生为金融风险和政府信用风险，且地方政府负债也已成为经济政策选择的掣肘因素（例如：加息是治理通货膨胀的重要手段，但加息又会引致地方政府偿债成本上升）。基于此，我们既不宜高估地方政府的偿债能力，也不宜低估地方政府负债的潜在风险，而应将规范地方政府融资举债行为、防范地方政府债务潜在风险放在维护国家经济安全的战略高度进行看待。
从战略高度看待地方政府性债务问题，要求人们立足于经济社会的持续协调发展，正视地方政府负债的实质成因和社会后果，依靠经济体制改革的深化、而不是单纯技术层面的债务重组来矫正地方政府的行为逻辑。在解决地方政府性债务问题时必须明确：消解地方政府负债的累积增长基础要比单纯地探究已有地方政府负债的化解方案更为重要；适当低速但稳健包容的经济增长要比过度举债且低效投资催生的高速增长更为重要；规范地方政府债务的发生、使用和偿付程序要比单纯地管控地方债务规模更为重要；完善中央政府和当地居民结合的地方债务监督要比单纯依靠地方政府自律更为重要；回应地方政府负债的经济社会体制成因要比单纯在技术层面来增加偿债手段更为重要。基于上述理解，我们认为当务之急是按照“管住增量、消化存量”的思路来设计公共政策，组合型的政策选择更能实现地方政府性债务问题的实质性解决。
所谓“管住增量”是指现有地方政府负债已达到值得警惕的程度，必须通过深化体制改革来消除地方政府负债不断累积的制度要件。为此，中央政府必须尽快完善对地方政府的行政绩效考核和激励机制，现有以GDP为主导的激励方式应让位于能够凸显经济社会持续协调发展的系统性激励方式，此种考核机制应能较好地体现经济与社会、短期与长期的平衡。同时，应按照实事求是、与时俱进的准则修正现有的财政管理体制，地方政府面临的财权-事权不匹配格局是引致其融资举债的重要因素，应通过财权适度下沉和事权适度上移来实现地方财政收支的相对均衡，尤其要在淡化土地财政的基础上探索地方政府稳定的财政收入来源。更重要的是，地方政府为实现经济社会发展目标而融资举债不能全盘否定和完全取缔，但地方政府融资举债的动因、规模、使用取向、偿债方式、最终效果等必须规范化和透明化。由于当地居民是地方政府融资举债的“后果”的最终承担者（偿付债务和享有福利），因此在强化自上而下监管体制的同时，必须将当地居民自下而上的监管更有效地引入到地方政府举债的整个过程之中，只有自下而上和自上而下的双重监管体系有效运转之后地方政府发行债券也才可能被提到议事日程。
所谓“消化存量”是指对已经发生的地方政府性债务可以按照分类别、有差别的准则进行审慎处置。从关联程度来看，地方政府性负债可分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的其他债务，对于第一类债务地方政府作为“债务人”必须确保到期还本付息，对于第二类和第三类债务地方政府应该督促实际债务人按期还本付息，避免有些地方政府的违约行为成为引致大规模偿债风险的“导火索”。从项目性质来看，地方政府负债如投向竞争性项目或有经营收益的公益项目，则应尽快剥离政府偿债责任并主要使用项目自身收益来偿还债务，地方政府负债如投向无经营收益的公益性项目，则地方政府应根据项目属性确定偿还计划，并通过财政收入分期限、分阶段落实偿债资金，地方政府负债如投向区际“外溢效应”较强的公益性项目，则应在确立项目属性和权责边界的基础上由中央政策解决部分偿债资金。从偿债方式来看，当期我国地方政府负债的偿债方式高度依赖于土地财政，考虑到土地资源的供给约束以及土地价格的波动特征，则地方政府必须基于经济结构战略性调整来逐步实现偿债来源的多元化，为此就应持续推进要素的市场化改革，切实改善民营企业的营商环境，对企业和居民进行结构性减税，加快推进产业结构的高度化和知识化，以在市场规模扩展、经济实力增强、财政总量增大的基础上增强偿债风险的回应能力。
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