【专家观点】袁志刚：英国“脱欧”反映了全球治理结构的缺失

全球化与反全球化：为何博弈？

要理解英国“脱欧”的根源，我们必须从始于2008年的全球经济危机着手。根据马克思主义的观点，经济危机的本质是收入分配领域出了问题。这次危机表面上看是金融危机，实质是全球总供求的非平衡：在现有收入分配基础上形成的全球总需求吸纳不了全球总供给。供求非平衡源于深刻的全球分配问题，全球化使得一部分人受益，一部分人受损；一部分国家受益很多，一部分国家受益甚少；国家内部，一部分地区受益较多，一部分地区受益较少甚至受损。移动较快的生产要素，资本、技术和人力资本获益较多，难以移动的生产要素，如低端劳动力获益较少。由于全球化进程中收入分配问题没有得到根本性解决，危机之后，很多国家只在金融领域采取量化宽松的方式进行治理，不仅没有解决根本问题，反而导致全球资产泡沫，资产收入与劳动收入差距更加拉大，引发全球一系列新的矛盾和危机。

因此，导致反全球化力量兴起的主要事件有以下几个：一是全球经济的增长放慢，突发事件增多；二是宗教文化冲突；三是移民冲突，移民抢走低技能劳动力的工作，获得大量社会福利（可参见BBC纪录片《全景：为何我们投出“脱欧”选票》）。英国国民中支持“脱欧”的最大一个原因是担心医疗、教育等公共福利资源被不断涌入的移民分享。移民问题被欧洲民众认为是欧盟正在面临的最重要的问题；四是政治家的短视与不作为，政客投机以增强党派地位，全球主义、区域主义与反对力量交互博弈，民族主义和民粹主义情绪参与其中，政治派别利用这些思潮为各自党派的狭隘利益服务。

在英国“脱欧”公投之前，全球化的反覆已经有充分的表现。例如，各国在WTO谈判中停滞不前，危机之后大国贸易保护主义事件不断出现。根据Global Trade Plateaus（Global Trade Alert）报告，2015年以来，全球贸易几乎停止增长，贸易保护主义抬头成为主要趋势。WTO机制被抛弃，美国推动的新贸易体制（TPP、TTIP等）虽有进展，但难以最终建立。即便在美国内部，共和与民主两党的总统候选人也明确反对由奥巴马政府提出并推动的这些新贸易条例，欧洲反对TTIP的力量也非常强大。

由于危机之后的全球产能全面过剩，原来推动全球化的主要动能——跨国公司的海外直接投资（FDI），出现了新问题。从数据看，FDI中新生项目比率下降，并购和融合比重上升。这表明金融全球化继续，但制造业全球化有所停止。2015年，FDI增长了38%，达到1.76万亿美元，其中跨国并购从2014年的4320亿增加到7210亿美元，是推动FDI上升的主要因素。跨国并购主要源于跨国公司的重组，这些重组往往带来巨额资金的流动，但实体经济中运行的资本变动极小，如果将这一因素去掉，则全球FDI只增长了15%（World Investment Report 2016, UNCTAD）。危机以来，为走出经济低迷，各国货币政策创新层出不穷，量化宽松、 负利率都是以往未曾涉足的货币政策领域。宽松货币政策的效果及可持续性已面临挑战。如发达国家企业大量囤积现金却投资乏力，日本央行负利率、欧洲央行降息之后，日元、欧元反而大涨，反映了市场认为政策出尽，是某种绝望态度的表现。与此相反，由于各国政府债务高企，财政政策却无人问津，实体经济增长缓慢。极度宽松的货币政策，也推高了资产价格，不利于金融稳定，并进一步加剧了收入差距。危机已经过去8年，全球经济和西方主要发达经济体无法从危机中走出，经济步入一种“长期增长停滞（secular stagnation）”状态。给人的感觉是现行政府无能为力，专家学者也只崇尚空谈。

G20杭州峰会为全球经济寻找出路，就强调在财政战略上达成共识。然而各国仍面临国内政治压力。如欧洲方面，欧债危机以来，欧元区内部就债务支持与紧缩政策的关系便存在不同声音。去年德国仍然实行财政紧缩政策，财政盈余达到121 亿欧元，这对于负利率、穷尽货币政策的欧元区来言，是极其不明智的政策。美国方面，对债务问题与财政支出方向的不同意见也一贯是两党政治博弈的基础。

在全球经济低迷，全球化推进日益困难、反全球化情绪高涨之际，各国、各区域内反全球化的政治势力获得相当程度的成功，其中极右势力、民族主义和民粹主义势力得到发展，比如：美国特朗普、英国“脱欧”派、法国“国民阵线”等。奥地利右翼民粹主义政党自由党候选人诺贝特·霍费尔在总统选举中败北，但得票率高达49.7%。瑞典极右翼政党民主党现已是议会第三大党，丹麦右翼民粹主义政党丹麦人民党是议会第二大党，是执政联盟重要一员。

欧盟与英国的矛盾：由来已久

全球化与区域经济一体化既相互促进，但有时又相互排斥，关键看全球化的进程是否顺利。在全球化顺利时，区域一体化是全球化过程中的一个必要环节，无论是欧洲共同市场、欧盟、欧元区等等，都是全球化加速的表现。但是，当全球化遭遇危机时，区域化成为全球化的阻力，并且区域化本身也遭遇怀疑和打击。欧盟在过去全球化进程加快的背景下，迅速从共同市场走向货币一体化，从货币一体化走向政治一体化。反过来讲，没有政治一体化，货币一体化也会成为问题。去年的希腊危机，今年下半年可能出现的意大利危机等，无不表明：没有政治一体化和财政转移支付，欧元区稳定就会出现问题。但是，当我们将视角转到欧盟政治一体化时，会看到欧盟和各国政府的矛盾不可避免，其中欧盟与英国的矛盾最具代表性。

第一，欧盟本身存在的问题是，政治运作缺乏民主性。欧洲经过了经济一体化到货币一体化，但必须实现政治一体化才算完整。欧盟各国实行轮值主席制，决策机构为欧洲联盟理事会，主要由各国部长参加，在决策民主上缺少机制保证。

第二，英国历史上与欧洲大陆是分离的，英国的宗教、政治与法律体系有其特殊性。英国大多数人信仰英国国教，与欧洲大陆的天主教、新教有所区别；在法律体系上，英国实行普通法系（又称英美法系），欧洲大陆为大陆法系（民法法系）。自撒切尔夫人起，英国实行私有化改革、削减社会福利、扩大市场力量，取得了较大的成就。而在欧洲大陆的经济发展上，政府的主导力量相对较强，近年来受到高福利政策的严重拖累。另外，英国对统一货币一直抱有怀疑态度，始终不愿加入欧元区，也正因此而躲过了欧债危机的拖累。

第三，英国与欧盟在经济政策上不统一，长期同床异梦。贸易政策上，庞大的欧盟管制体系限制了英国和其他国家如中国、印度、美国签订自由贸易协议以及英国行业发展；移民政策上，欧盟东扩以来，英国净移民数量持续增长。2015年英国净移民人数增至33.3万，其中来自欧盟成员国的移民人数为18.4万，远远超过政府将移民控制在“数以万计”的目标。在农业方面，英国的农业和食品加工业雇佣了许多欧盟移民，挤出了本地的低端劳动力；而欧盟的共同农业政策补贴，法国是最大的受益者，英国对此不满。

第四，英国在过去一直是欧盟的“搅局者”，和欧盟的谈判主要是为英国争取特权和利益。一是英国为促进欧盟改革而做不懈的努力，希望欧盟的政策朝有利于英国的方向走。比如：允许英国不参与欧盟政治一体化进程，增强欧盟成员国议会的权力；确保欧洲共同市场对英国等非欧元区国家一视同仁；减少对成员国政治、经济、社会活动的束缚。二是希望从每年向欧盟共同预算缴付的款项中得到部分返还，给英国人更多的利益。三是在移民等问题上有自己的自由度，削减移民福利，不加入《申根协定》和欧元区，不参与共同的难民安置协议等。

现在，英国希望以“脱欧”以后的身份与欧盟谈判，但结果如何，不确定性非常大。当然，英国投票选择“脱欧”带来的情感冲击不应被低估。许多欧洲人认为这是傲慢的英国人与欧洲断绝关系的行为——他们会很乐于看到英国得到一个惨烈的教训。“脱欧”公投结果公布之后，欧盟多国领袖和外长发表声明，要求英国尽快启动“脱欧”程序。

“脱欧”对英国的影响：由近及远

英国“脱欧”在当前全球经济低迷、全球化遭遇挫折的情况下是一个黑天鹅事件，对英国、欧盟和全球都会产生长远的影响。但是，反过来说，由于“脱欧”的实际后果要取决于英国与欧盟的谈判，取决于欧盟的反应，取决于英国与非欧盟国家，特别是“脱欧”之后的英国与美国、中国等世界大经济体的经济贸易关系的展开，一切都还是未知数，不会立即产生实质性的影响。我们可以从短期、中期和长期来看这些影响。

从英国“脱欧”之后最初的金融市场反应来看，股市和资产价格从下跌很快到企稳。英国富时250指数在公投结果公布后两个交易日内一度暴跌近14%，但到目前也仅下跌1.4%；覆盖面更广的欧洲斯托克600指数在暴跌11%后目前仅下跌1.6%。市场心理在最后是理性占上风，这是股市反弹的一个因素，几乎没有证据表明“脱欧”已导致全球经济陷入停滞，且市场已经熟悉了在受到冲击时央行做出的政策救助。“脱欧”的负面影响主要体现在英镑迅速下跌，持续低迷。此外，“脱欧”是一个涉及2年甚至更长时间的过程。英国需要和欧盟27国进行马拉松式的谈判，结果取决于英国与欧盟、英国与美国等西方发达国家贸易关系的谈判。目前来看，影响小于预期；但从中长期来看，英国伦敦的金融中心地位将受到挑战，这是核心损失。

从中期的经济影响来看，据IMF估计，英国将会是受负面影响最大的发达国家，IMF对英国2017年的增长率预测从2.2%调到了1.3%，今年则从1.9%调到了1.7%。无论采取何种方式，“脱欧”都将使英国与欧盟之间的自由贸易受到限制，英国的投资吸引力也将下降。一是来自欧盟的FDI减少；二是许多公司将英国作为进入欧洲的跳板，“脱欧”之后这一来源也将减少。服务贸易对英国至关重要，占到英国GDP的五分之四，作为欧盟一员,英国服务业的快速发展与享受欧盟单一市场的好处也大有关联。英国的金融服务业每年创造国民收入的8%，超出欧盟平均水平50%，如果将其他围绕金融中心的产业（如房地产业）也包括进去则更多，“脱欧”后随着时间推延，必将受到重创。因此，从中期来看，“脱欧”对英国经济的影响，取决于英国与欧盟的谈判、英国与美国等其他国家（包括中国）自由贸易区的谈判进程，以及全球化未来发展的趋势；从长期来看，则取决于全球经济以及整个欧盟的情况。

另外，从政治影响的角度看，“脱欧”派在名义上取得了胜利，但实际上是失败的。公投后，“脱欧”派主要领袖纷纷逃脱，鲍里斯·约翰逊退出首相竞选，奈杰尔·法拉奇辞职，特蕾莎·梅继任了英国首相。“脱欧”公投还体现了大众民主与精英民主的矛盾。英国内部面临着分裂风险，苏格兰首席部长称将寻求一切可能确保苏格兰的欧盟成员身份，预示两年内苏格兰可能举行第二次独立公投。爱尔兰也提出让希望留欧的北爱尔兰人选择举行是否与爱尔兰共和国统一的公投。

“脱欧”对欧洲的影响：不可小视

“脱欧”对欧盟一体化无疑敲响了警钟，迫使欧盟重新思考其一体化的战略与进程，可能引发欧盟内部深刻的政治改革。目前看，“脱欧”引发许多欧盟国家反思：是否继续留在欧盟？欧盟的统一性受到前所未有的挑战。欧洲有几个政府也面临着国内反欧盟团体的强劲挑战。法国弗朗索瓦·奥朗德面临来自法国极右翼政党国民阵线的强劲挑战——国民阵线正在要求法国就欧盟成员国身份举行公投；荷兰政府也面临着类似压力，“脱欧”派要求政府批准就欧盟问题举行公投。

未来英国与欧盟的关系发展是“脱欧”影响程度如何的关键。在经济方面，如果英国人发现自己被欧盟的内部市场挡在门外，面临着欧盟的关税限制，他们可能也会考虑一些激进的替代选择：向香港、新加坡学习，采取离岸岛国策略。英国财相乔治·奥斯本已经宣布削减企业税以吸引外国投资的计划。这些行动中的许多做法将被欧盟视为不友好的行为，因此欧盟和英国之间的关系会陷入日益对立的恶性循环。

对于欧洲统一货币影响。欧元，作为欧洲单一货币原本应该带来欧元区的繁荣并巩固欧洲团结，随着欧元区的成功，应该有更多的国家被吸引到欧元区来。但欧元区实践的结果正好相反，自2008年金融危机以来， 一些欧元区国家遭受的萧条甚至比“大萧条”时期更严重。经济学诺奖获得者斯蒂格利茨认为，就紧密经济和政治合作而言，单一货币既非必要条件也非充分条件。要拯救欧洲一体化，或许不得不放弃欧元。欧元区的结构、指引和构建欧元区的规则和制度存在更为根本的问题，也就是欧元存在先天不足，它剥夺了一个国家关于利率和汇率这两项关键变量的调整机制，而不加入取代它们的工具，几乎不可避免地使得那些处于经济周期低谷的国家（如希腊、意大利等）宏观调控难以进行。再加上欧洲央行的使命更多聚焦于通胀，而成员国仍然进一步受到财政赤字上限的约束，结果就是超高的失业率和持续低于潜在产出的国内生产总值长期并存。成员国举债不在欧盟控制范围之内，并且，欧盟不存在控制贸易赤字的机制，在这种情况下，一些国家爆发危机是预料之中的。从经济学角度看，改变一些规则仍可以拯救欧元。如建立一个共同的银行业联盟，最重要的是推进共同的存款保险体制；制定遏制贸易顺差的规则；发行欧元债券或建立其他类似的债务共担机制。货币政策在更大程度上关注就业、增长和稳定，而不仅仅盯着通胀。但是，由于欧元区内不同国家处于宏观经济周期的不同位置，在货币政策上取得共识，并不那么容易。因此，单一货币的前提是，要么区内所有国家处于宏观经济周期的同一位置，在统一货币政策方面没有异义；要么，劳动力可以在各国自由流动，某些国家就像美国的经济下降的州，通过人口大量流出而重建平衡；要么政治上一体化，实行转移支付。显然，欧元区并不存在这些条件。

从坏事变成好事的角度看，“脱欧”可能导致欧盟政治体制内部改革，更好地反映各个欧盟国家内部的利益诉求，民众的利益诉求，而不是一个单纯由欧洲精英层构成的官僚体制。欧盟必须考虑欧盟民众和欧盟治理层之间的鸿沟。欧盟或许一开始是一种精英计划，是精英民主的结果，但是这样的计划如果没有欧盟民众的广泛支持是必然无法延续的。

从短期来看，“脱欧”还会对欧元区金融稳定产生冲击。欧洲央行面对“脱欧”已经准备了一系列对冲措施，但“脱欧”仍然给部分国家的银行体系造成了冲击。德意志银行19%的经营收入来自英国；意大利银行的坏账率高达17%，意大利银行业整体不良资产规模约为3600亿欧元，占整个欧元区银行业不良资产的1/3，而英国公投“脱欧”造成的经济增长放缓将进一步令不良贷款增加，压低银行利润；葡萄牙银行业也出现危机，坏账过高、资本不足，同时储蓄在下降，民间债务接近经济规模的两倍，私人部门债务远高于欧洲其他国家。从中期来看，欧洲金融中心可能转到其他欧盟国家；从长期来看，欧盟在共同市场方面的利益将受到损失。

试看人类全球化：谁主沉浮？

总体来看，尽管“脱欧”对英国、欧盟乃至全球有一定的长期影响，但短期看，英国“脱欧”对全球经济影响尚小。对欧盟之外的主要发达国家影响也较小。

英国“脱欧”是全球化过程中反全球化力量的体现，是民族主义和民粹主义思潮兴起的表现，也是全球化过程中缺乏全球治理结构的表现。英国的“脱欧”及其后面的重新谈判的政治意图表明，全球经济一体化还是基本面，经济全球化趋势还是不可逆转的。但是，“脱欧”确实引发我们的很多思考。全球化与区域化是什么关系？区域一体化，从经济一体化、货币一体化到政治一体化过程中矛盾重重，反全球化的势力不可低估。这些矛盾在现阶段为什么是不可调和的？是区域化过程中的治理机制出了问题，还是目前经济、政治社会缺乏必要的统一要件？全球化如何解决民族和民粹问题，协调短期利益和长期利益？核心问题是：未来经济全球化与全球治理结构如何建立，使全球化能更广泛地惠及全人类？全球化在全球危机后，是否会通过区域化，如TPP和TTIP的形式更快地推进？这些全球化的新形式背后反应了何种新的机制和新的诉求？有可能成功吗？全球化由谁领导？由经济超强的国家来领导？还是由经济增长快速的发展中国家来领导？是一个国家还是多个国家？

从全球文明的角度来看，西方文明和东方文明对全球化的态度有各自的特点。从中国的实践来看，推动经济一体化，或者区域经济一体化，是否是一个重要的手段？亚洲各国，从政治、宗教、文化等角度来看，一体化程度很低，尤其是货币一体化，“亚元”概念提出很早，推进根本不可能。很多国家，包括中国，在货币体系上，都以美元为其标准，这是一个怎样的现象？亚洲的经济联系（生产和贸易）远比欧盟紧密。未来，欧盟与亚洲，这两个人类文明较早的群体，在推进全球化方面，会是两股怎样的力量？中国的“一带一路”倡议在全球化与区域化的新背景下，会对中国和世界带来怎样的影响？

*本文系文汇2016年10月14日独家稿件。未经授权，严禁转载。|图片来源于视觉中国