导读
“谁来养活中国？中国要靠自力更生，自己养活自己！”3月6日，习近平总书记看望全国政协会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时，强调要未雨绸缪，始终紧绷粮食安全这根弦。中国目前的粮食安全情况如何？在部分粮食品类大量依赖进口的情况下，应当如何确保“中国人的饭碗端在自己手里”？如何提高农村种粮的积极性？带着以上问题，观察者网采访了复旦大学经济学院石磊教授。
【采访/观察者网 刘惠】
中国粮食安全的情况
观察者网：根据海关总署的统计，2020年我国粮食进口量达到了1.42亿吨，2021年全年粮食进口量超过1.6亿吨。一方面我们看到“粮食生产迎来十八连丰”，另一方面去年中国粮食进口增加了28%。外媒质疑中国粮食储备存在很多隐患，中国的粮食安全是居安思危还是迫在眉睫？石磊：首先我们看中国粮食安全的基本状况。从产量来说，2021年底的统计显示同比2%的增长率，意味着我们讲粮食安全的时候，不是说马上就面临严重的粮荒，粮食供不应求的局面，因为还有同比2%的增长。这个增长对于中国意味着什么？这对于满足全国粮食消费、养殖业的饲料需求、工业用粮和国家必要的粮食储备来说，目前还没有到非常危险的地步。
▲《粮食节约行动方案》印发 夯牢国家粮食安全“压舱石”。图片来源：视觉中国
既然没有到危险的地步，为什么国家特别注重粮食安全？第二个因素就值得关注，粮食产量这些年来仍然呈现着同比2%的增长，但是增长速率始终是边际递减的，早期每年都以非常高的增长率增长，去年是2%，虽然是正的增长，但是增长的比例已经非常小了，这就意味着未来不排除2%的增长率也保证不了的可能。
这就涉及到一个人口大国，粮食过度依靠国际市场，饭碗掌握在别人的手中的问题。从长期利益看，粮食安全是国家安全的基础，它不同于其他一般工业品的短缺，哪怕5纳米、7纳米芯片短缺，但是国家的日子还能过，只不过是某一些高端电子产品面临卡脖子的问题，但是粮食一旦不能满足民众需求、供不应求的时候，会出现整个国家的安全危机。第三方面，粮食安全不仅仅是产量安全，还有质量安全。质量安全包括大家平时议论比较多的转基因食品。我们不去讨论转基因产品是否一定有害或者无害，这里讲的质量安全意味着国家长期大规模的粮食储备。3年以内的粮食勉强说还可以吃，但是超过5年以上做饲料都有问题，植物的纤维已经遭到严重破坏，甚至霉变有了致癌因素，这就涉及到质量安全的问题。因此，储备数量过多过少都不行，粮食储备成本比较高，容易霉变，带来质量危机，所以国家粮食储备系统有一个最优储备规模的问题。第四，粮食安全还有人均可耕地，中国的人均可耕地在世界上是一个比较低的国家，总体上中国人均可耕地面积不足，大约是世界平均水平的1/4，人口大国面临人均农地规模如此之小，因此我们不得不考虑如何基于人均严重不足的现实，建立一个高效率高质量稳定发展的粮食安全体系。从粮食安全这四个字来看，包括刚才我们讲的这四个方面的内容，而不是单纯产量的问题，也不是粮食储备系统现有多少储备粮的问题，更不是外媒所质疑的进口量问题。正是因为这样，国家早在2014年的时候，针对粮食安全提出了二十字方针，概括起来就是“以我为主，立足国内，确保质量，适度进口，科技支持”。针对吃饭问题，当然必须“以我为主”，着眼于一个大体系，未来工业用地、公共基础设施建设预留用地、其他方面社会保障用地等都要筹划好，剩下的满足粮食生产的农地，现在我们讲18亿亩红线不能动，其实剩下的土地已经逼近18亿亩了，空间已经不大了。所以“以我为主”涉及到如何提高粮食的生产效率，提高机械化的程度，提高单位面积土地的产量，确保数量的稳定。第二个就是“立足国内”，目前为止，我们的进口粮，比如大豆确实93%以上的靠进口，国内只有一些农村小规模种植。从国家的饲料需求、油料需求、食用需求这三个方面来看，大豆主要靠进口，它是非主粮，这个问题倒不大。中国的主粮包括稻米、麦类、薯类，玉米这几大类，这几大类如果不能立足于国内，过多依靠国际市场，我们不能保证国际市场粮食一定能够稳定供给，一定能保证中国人口大国粮食的需求，所以立足国内是确保国家粮食安全的基础。第三个方面是确保质量，这里就涉及到如果过度储备粮食，质量会有问题。我们的生产体系中存在着化学产品过度使用的问题，有可能损害农产品的品质。还有一些是受到气候条件的影响，尤其是一些低纬度地区生产不出高品质的农产品。通常，北纬38度以上的农产品质量好，它的生长周期比较长，植物纤维比较好，营养也充分，但是我们大量的农田纬度不在38度以上。由于自然气候条件和生产方式、种植方式的原因，粮食可能就面临质量难以保证的问题，进口的产品中存在质量风险，这些都是需要考虑的。第四是适度进口，目前我们小麦每年进口的规模也是比较大的，进口比例大约占我们小麦产量的20%。不光是大豆、玉米、小麦进口规模大，由于国内38度以下的地方生产不出长纤维的小麦，而高品质的面包和面制品需要用长纤维小麦，因此我们每年要从加拿大进口很多的小麦。如果我们对局部地区的依赖强度过高，可能涉及到中国和加拿大在农产品贸易中，一些比较被动的局面。最后是科技支撑。既然人均可耕地比较少，科技如何服务于农产品的生产？科技如何用于农产品的安全和质量品质的提升、生产效率的提升，这都体现了科技进步在农业和粮食安全体系中重要的作用。从目前的情况看，我们五个方面都在做，但是很不平衡。因为这涉及到地方产业结构升级调整中出现的矛盾，比如我们要求“以我为主”，很显然要确保粮食产量的稳定性，问题是很多地方希望招商引资的规模和税收水平的增长、GDP和就业的增长，那么核心农田可能没有严格保护，很多地方政府没有积极性搞农业，这是一个体制上普遍存在的问题。对于适度进口来说，还存在一个结构性的问题，国家对于大豆大量进口的现象已经在调整了，要逐步恢复东北可以种植大豆、条件比较好的黑土地地区，不能过度依赖进口。大家也在抱怨，东北过去产那么多的玉米和大豆，为什么现在不生产，这个问题不能简单情绪化地议论，那些土地不种大豆，也没有闲置。它们现在都在种植优质水稻，因为东北北纬40度以上的条件，种出来的水稻品质都非常好。
从2014年以来，国家在粮食安全体系的建构中已经采取了一些措施，比如用最严格的法律和政策来确保18亿亩核心良田红线不能被侵占，土地使用不能迁移，经济作物和主粮中，首先要考虑粮食有所保障，适度增大经济作物种植面积，不能过度强调经济作物。
观察者网：您之前讲中国人的饭碗不是狭义的粮食，而是广义的粮食。从这个维度讲，中国的粮食安全状况如何？石磊：对，这是一个新问题，我们也正在进一步研究。早期，我们讲粮食安全主要还是主粮、碳水化合物，因为碳水化合物基本热量是维系生命存续的基本营养条件。随着全面小康收官和脱贫攻坚落实，高质量的发展也就对应高质量的饮食。
▲健康饮食金字塔。图片来源：维基百科
高质量的饮食首先包括营养结构，光有碳水化合物显然是不够的，所以我们把粮食安全一分为三，第一是热量需求有保障。第二是粮食转化物，肉蛋奶等这些动物蛋白也是健康的基本营养基础。过去我们也不是完全忽视，但是营养结构确实有问题。从长期健康和提高整个国民健康水平来说，这一部分应该纳入国家粮食安全体系整体上来加以设计。第三部分是粮食替代物，大量的维生素主要来源于蔬菜水果，在宝塔式的营养结构当中也占了至少1/3的比重，随着居民对身体健康关注程度的提升，这个比重也会提升。一方面，我国居民恩格尔系数不断下降，另一方面我们用于食品支出的资金也在增加，增加的主要是营养品，就是粮食转化物和粮食替代物。我们把这三种放在一起叫做“大粮食安全”。如果单纯考虑碳水化合物安全，这叫做“小粮食安全”.在整个国家粮食安全体系中，还要重点考虑碳水化合物以外的另外两个部分，确保大粮食安全，而这方面政策配套还没有考虑到。当然这里面也有矛盾，以主粮来确保粮食安全的话，更多的土地只能用于麦类薯类稻米的生产。那粮食替代物也要有土地基础来保障。今后在做农业规划中，要有很好的顶层设计，包括银行资金对农业的支持，不能只是考虑对碳水化合物产品的支持，还要考虑另外两类，这是从一个整体更高质量的粮食安全体系建构来考虑。观察者网：中国的主粮基本做到了自给自足，但是一些品类比如大豆和油大量依赖进口，在中美贸易战和疫情肆虐的大背景下，应当如何确保我们的粮食安全和民生保障？未来是否可能会面对粮食战？石磊：由于一些非正常因素所带来对粮食安全的冲击叫做外生冲击。外生冲击主要包括三个因素，一个是新冠病毒或其他不安全的影响健康的因素，如果没有新冠病毒，可能还有五号病等同样影响我们的粮食安全。基于这一方面的考虑，如果我们自身疫情控制得比较好，对农业的产量稳定显然是有好处的，如果整个国际环境不能跟我们一样，有一个安全的保障体系和风险防范体系，卫生保障和医疗支持体系，那么过度集中对某一些地区的农产品进口依赖，势必会带来风险的增加，而且这是外生冲击，控制的成本很高，控制的难度也很大。近两年海关的统计已经证明了这一点。今后，20字方针中的“以我为主”和“适度进口”要结合起来，不是不进口，而是要更加强调“以我为主”的分量。第二个与国际外部冲击相关，不安全的因素就是过度集中在某一个地区，进口依赖度过高，比如中国大豆进口严重依赖美国，事实上美国的大豆绝大部分都是转基因大豆，美国照常食用，但是我们不能因此就放心大胆地吃，逻辑上不能这样理解。大豆转基因在国内市场没有公开信息披露，大家在茫然不知的情况下去使用，是否存在一个长期的健康风险，有诸多的不确定性。同时，过度依靠美国这一个国家或其他某一个地区，如果由于地缘政治种种原因断供，我们也会出现严重的不安全的因素，所以要考虑“适当进口”的情况下，进一步拓宽进口的渠道，不过度甚至单一依靠某一个国家或某一个地区。第三就是产量，过度依靠某局部地区的供给，他们也不能保证年年都风调雨顺，万一出现严重灾害，国内能否实现“以我为主”，这里边会出现严重结构的短缺，总体上还是要强化我们自身的供给能力。农业资本的有机构成
观察者网：您之前在演讲中提到农村出现大量优质土地抛荒的现象，在经济和产业角度，如何应对？如何提高农村种粮的积极性？石磊：种粮看起来似乎是一个很简单的问题，种地不挣钱，我就不种了，那么土地就抛荒。中国是一个人均可耕地非常少的国家，是一个土地荒不起的国家。由此看来，种地就不再是一个很简单的问题。既然荒不起，事实上又荒在那里是什么原因？需要从体制深化改革和机制优化设计两个层面来加强研究。从体制上来看，我们始终还没有解决农村土地如何跟社会资本、科技进步更有效的结合，从而提高农业的资本有机构成，就是说是资本密集型的科技进步用于农业生产，减少对传统劳动的依赖。实际上这是农业生产方式改善，农产品生产力提升的一个必要条件。我们看到很多发达国家土地也不多，像以色列土地很少的情况下，却能够实现大量优质农产品出口，而且农业的资本回报率还挺高。
过去我们常常说农业一定是低收入行业，这是个伪命题。农业是不是低收入，取决于用什么样的生产方式来生产农业，这就涉及到未来的体制进一步深化改革，不流于表面，针对中国农业的基本情况，国际农业生产方式和科技进步的基本走向，深层次地考虑如何用更好更完备的体制吸引社会资本和科技进步成果，用于农产品生产方式的改进。包括农村现有的土地制度，农地保护制度仅仅满足于现有的方式行不行？划定红线是对的，但是红线划定了以后，土地依然在抛荒，这就存在问题。划定红线只做了第一步，第二步就是红线以内的土地如何有效地被投入农业的粮食安全体系，到目前为止，这些问题还没有很好解决。所以，不能被动地保护，要积极地保护和利用，让土地、科技、资本、劳动四个要素有效结合，这样才能够使得农村发展，农产品增产和农民增收。这是国家乡村振兴体系建设要解决的一个系统性的问题，不单纯是土地、农业或粮食安全的问题，要做整体设计。如果整体设计没有做好，尤其是土地制度没有深化改革，一方面划定红线，另一方面土地大量抛荒，那矛盾将会长期延续下去。这是目前一个很棘手的现实问题，而且表现比较普遍。从机制和政策配套的问题，过去我们采取了一些补助农业、辅助农民、支持农村政策。2006年以来的政策实施，农民皆大欢喜，农村得到了很好的支持，农业也有改观，但是要明白，发达的现代化的农业不是靠补贴补出来的，补贴可以降低农民生产的成本，却不能增加农民的收益。现在更需要解决的是增加收益，而不单纯是降低成本的问题。因为降低成本是有限的，降到零就没有空间了，而收入增长没有极限。所以我想说将来更多不是以简单的优惠政策来降低农民的成本，而是用更好的政策和体制机制设计来提高农民的收入，让更多的人尽管从事农业，照样可以过上富裕体面有尊严的生活，这是乡村振兴计划真正要达到的效果。
观察者网：您讲到现在需要提高农业农民的收益，现在也在讨论的大规模农业生产方式，您对此如何看待？石磊：近几年，从国家对三农支持的政策倾向和部分乡村振兴效果比较好的情况来看，我们也不必太多的悲观。问题归问题，只要找到解决问题的一些突破口，供给侧的改革真正适应了农村、农业、农民目前所存在的严重短板和弱项，那问题往往解决得比较好。我们通常讲规模化，往往容易引起质疑，说丘陵山区没有办法进行规模化生产。规模化有两种方式，一是规模化生产，二是规模化经营。规模化生产更多适应于华北平原、东北三江平原、成都平原、淮北平原和关中平原，这些平原地区生产规模可以扩大，而且平原地区机械化率已经非常高，这是一个很好的表现。另外一个方面，丘陵山区是否就一定不可以规模化，这可以借鉴日本的经验，日本很多土地也在山区丘陵地带，他们主要是规模化经营，保持目前的农村土地家庭承包。经营有规划，统一规划好这片土地，集中种某一种或几类庄稼。
▲浙江东阳：智慧农业出力柑橘新品试种。图片来源：视觉中国
如果每个家庭都要买一些加工机械、运载工具，就会规模不经济。这时应该发展合作经济，农村新型合作经济是社会主义集体经济的实现方式，也是公有制的实现方式，今后借助于合作经济的发展，把千家万户丘陵山区的农民集中在合作经济体系下，即使生产规模很小，但经营、走向市场、营销服务、技术指导、农民培训都可以规模化的。日本正在做这个事情，他们不叫社会主义，但是他们农业中经营方式恰恰是高度社会主义的，这个值得我们深思。我们仅仅满足于土地承包一个层面，生产是有效的，但经营是无效的，没有实现很好的合作经济和规模化经营。家庭承包制的稳定只会巩固小生产，却不能带来农村和农业效率的提升和农民的收入水平的提升以及粮食安全保障体系的提升。观察者网：最后一个问题想跟您讨论粮食倒挂问题，中国粮价其实比国外要高出40%~70%，国内粮食的竞争力和销路都受到了影响，您认为我们是否应该市场化地去增加农民收益？石磊：单纯从收益成本理论来说，从经济学角度讲，似乎中国确实不应该太多强调“以我为主”，因为我们农业种植条件确实不是很好，再加上大陆性季风气候，意味着中国在农业上是一个多灾的国家，经常是“南涝北旱”。正因为这样，有少数经济学家提出了一个判断，说中国没有不要太多强调自己种粮，可以用国际贸易来解决粮食供求不平衡的问题。如果粮食安全单纯是一个经济学问题的话，这些经济学家没有讲错。但是把14.5亿人口这个巨大的消费群体放进去的时候，问题就不再是一个单纯的经济学问题了。
▲安徽宿松：莲藕进入丰收季，农民采藕供应春节市场。图片来源：视觉中国
正因为不单纯是经济学的问题，所以国家单独强调粮食安全，单独提出20字的方针，粮食安全涉及到生存安全，生存安全是国家安全的基础。将来，我们要利用智能化、生态化的技术，新型农业组织，更多吸引社会资本和科技成果与农业的融合来解决现有的问题，要走出依靠低水平劳动力来从事农业的困境。即使我们自然气候条件可能有一些不利的因素，只要我们把技术进步和体制改革的措施用来解决现有的问题，相信农业生产效率还可以大大提升，不需要更多的人从事农业，照样能够解决吃饭问题，能够很好解决农民增收的问题，甚至城市资本过于密集，将来还有可能出现更多的社会资本走向农业。到目前为止，我们只有要素的单向度流动，就是农村要素流向城市，农业要素流向工商服务业，中西部要素流向东部沿海。这三种要素的单向度流动维系了过去几十年的高增长，也维系了过去几十年的地区结构、产业结构、城乡结构的严重失衡。粮食安全不单是个经济学问题，粮食倒挂说到底还是因为我们粮食生产效率低，今后就瞄准这个点来看体制设计上还存在什么问题，政策配套上有什么问题，科技进步和生产方式上还有什么问题，我们集中优势资源的配置，重点解决基础性的问题，这样才是一个有效的安排。
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