近年来，我国产业转型步伐加快，对劳动力需求出现结构性变化，主要表现为制造业自动化程度提升对低技能蓝领工人需求下降，同时生活服务业、现代服务业等行业对劳动力需求持续上升。近期劳动力市场又叠加了来自新冠疫情的冲击，保就业成为当前我国重要的政策目标之一。
原文：《发挥失业保险在“保就业”中的作用》，原载于社会科学报第1710期第4版
作者 | 复旦大学经济学院 封进 图源网络
在各类政策选项中，失业保险制度长期不被重视，参保企业和参保个人对失业保险待遇缺乏了解，很多参保人并未意识到参加失业保险应得的权益。另一方面，政府在失业保险基金运行方面缺乏有效制度干预，基金累计结余很高。 失业保险主要有两大功能，一是保障失业职工在失业期间的基本生活，二是为失业职工提供培训、就业信息推送等服务，帮助其重新就业。我国失业保险制度在促进就业方面的功能有待进一步发挥。
首先，应扩大失业保险覆盖面。大多数地区失业保险只覆盖户籍劳动力，而且城镇非私营单位的参保人是失业保险制度缴费的主力军，占95%左右。但这些就业人员失业风险小，所以我国登记失业率一直较低，与经济周期关系不紧密，失业保险结余攀升，失业保险功能未能充分发挥。到2018年底，失业保险参保人数为1.9亿，领取失业金人数只有223万，占参保人数的1.1%，基金结余为当年支出的636%。
2020年《政府工作报告》指出“扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障”，这一表述说明将签订劳动合同的农民工纳入失业保险是我国失业保险改革的方向。农民工流动性强，尽管属于就业困难群体，但流入地和流出地政府都未将其视为就业援助对象。流入地社保部门对其参加城镇职工养老保险比较关心，对其失业保险参保却有较高门槛，例如，上海失业保险参保职工只有城镇基本养老保险参保职工的60%略多一些，这与失业保险参保条件更为严格有很大关系。
其次，应将失业保险基金更有效地与劳动力市场政策相结合。从各国实践看，多数国家通过失业保险和劳动力市场政策配合促进再就业。
其中比较普遍的措施有：1.提供就业服务，如帮助失业者寻找工作、帮助他们提高面试技能、提供简历书写服务。2.提供培训。如开设课程、设立学徒制，帮助工人提高就业技能，从而提高再就业率。3.鼓励创业。如法国对自行创办微型企业的失业者除给予技术支持、咨询服务外，还由失业保险基金给予担保，由银行给予贷款；将失业津贴转为创业补贴，如西班牙规定，失业者从事任何自谋职业活动，都可以将其应领取的全部失业津贴作为创业资金进行一次性领取。4.促进公共就业。鼓励失业工人参与社区工作。5.对企业给予一定的补贴，减小企业裁员的概率。
我国失业保险基金使用渠道相对比较简单。从上海情况看，失业保险基金中有大约四分之一用于发放失业金，大约70%用于岗位补贴和社会保险费补贴，用于职业培训补贴的占比小于5%。未来增加职业培训是大势所趋。
另外，按我国当前的政策，大学生群体和农民工群体是主要的就业困难群体，但这两类人目前都未达到领取失业保险金的条件，也不能享受失业保险基金提供的培训补贴。今后可以考虑将这两类群体纳入公共培训范畴。
从这两类群体的技能结构看，他们对培训的需求亦不相同。农民工群体面临产业结构调整所需的是基础职业技能培训，大学生群体需要更有针对性的较高技能培训。
为此，比较好的做法是，基础职业技能培训供给以政府为主体，满足低收入低技能劳动者的职业技能培训需求，而高端技能培训供给选择以企业和市场为主体的模式。政府主导型的职业技能培训模式不能满足多样性的需求，无法提供市场所需的高端技能培训，政府可采用补贴的方式帮助大学生群体提升培训支付能力。也可考虑通过失业保险基金设立职业技能培训专项贷款服务解决个人支付能力不足的问题。这部分人学习能力比较强，未来是失业保险基金的主要参与者和贡献者，还贷能力也比较强。
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