编者按该文以《城乡协调发展的新阶段、新内涵和新举措》为题发表于《经济日报》（理论周刊）2017年7月28日。
城乡二元结构是我国现代化进程的重要结构特征。改革开放以来、尤其是进入新世纪之后，我国将推进城乡二元结构转化、实现城乡协调发展放在更突出的位置，2004年到2017年我国连续颁布了14个“1号文件”，这些文件均聚焦农业现代化和城乡一体化发展。城乡协调发展是一个历史的、动态的概念，在不同时期，城乡协调发展面临着不同的经济社会格局，与变动的格局相耦合，城乡协调发展的内涵和实现机制就需做出调整。以静态视角分析我国的城乡关系，在逻辑上有缺陷，在实践中也会带来误判。与改革开放初期和本世纪初期相比，2010年前后我国城乡协调发展整体开始步入新阶段，这引致出城乡协调发展内涵和实现举措的动态变化。
一、城乡协调发展整体步入新阶段的主要表征
改革开放近40年以来，我国呈现出经济高速增长、结构持续变化、动力逐步转换的特征，这改变了城乡经济协调发展对应的社会背景。近年来我国城乡协调发展开始进入新阶段，这集中体现为：
首先，整体国民经济正转向服务业化的新格局。城乡协调发展是嵌入在经济结构变动的大框架之中的。2012年我国第三产业增加值占GDP的比重已增至45.3%，首次超过第二产业并延续至今，这意味着我国在工业化之后开始转向服务业化的新阶段。在服务业化背景下，农业和农村均呈现出持续的“小部门化”态势，2016年我国农业产值占比、农村就业占比和农村人口占比分别降至8.6%、46.6%和42.7%。服务业化还意味着消费结构变迁和产业融合的增强，城乡居民对农业除食品需求之外，还增加了食品营养化以及生态、休闲、体验、创意等服务需求，对农业等产业的个性化、差别化、便捷化需求也渐趋提高。这就要突破部门间泾渭分明、相互割裂的状态，在产业融合交叉、服务功能拓展的基础上回应新格局。
其次，城乡经济差距呈现出持续缩减的新态势。我国城乡二元结构首先表现为城乡存在着经济反差。例如，城乡收入差距1978-1983年从2.57倍降至1.82倍，1984-1994年则从1.83倍增至2.86倍，1995-1997年从2.71倍降至2.47倍，1998-2008年又从2.51倍增至3.31倍，即短时段下降与长时段扩大两者在交替演变。然而，2009-2016年城乡收入差距从3.33倍减至2.72倍，缩减持续了8年，当前数据已接近1978年的差距水平，如果引入城乡人口结构变动，则2009年以来的差距下降更显著。2009年以来，在城乡收入差距缩减的情形下，城乡消费差距也呈现类似的变动态势，但城乡内部不同群体的经济差距却在扩大。城乡经济差距很大程度上已走出短时段缩减、长时段扩大的循环，而城乡内部分化也应纳入城乡差距的考察视野。
第三，城乡要素配置显露出双向流动的新动向。改革开放以来，农村劳动力、资本和土地呈现出大规模的单向外流态势。以劳动力为例，2016年我国农民工人数达到了2.81亿，农村家庭也分化为纯农业户、农业主导型兼业户、非农主导型兼业户和纯非农户。当前农村要素非农化流动仍在进行，但近年来，农业的规模经济和要素回报率均有所提高，城镇要素基于收益率变动呈现流向农村的新动向。城镇部分劳动力带着技术、资本下乡从事农业经营，部分民营企业也以家庭农场、公司+基地+农户、现代农业产业园区等方式进入农业，农业开始出现新农人和新组织形态。引致上述变化的原因是：农业功能的拓展、产业链延长和“互联网+”的应用，使农业可能成为新的经济增长点，且农户分化和农地再配置，也加剧了农业经营向市场化、专业化、集约化的转型。
二、城乡协调发展正从“1.0版本”转向“2.0版本”
我国城乡关系是适应整体社会系统而动态变动的。2004年中央经济工作会议提出我国总体进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，由此城乡失衡格局开始加速转向城乡协调发展。然而，整体国民经济的服务业化、城乡经济差距的持续缩减、城乡要素配置的双向流动，导致城乡协调发展的内涵在丰富和拓展，当前城乡协调发展正从“1.0版本”走向“2.0版本”。
改革开放以来，我国城乡之间的商品、要素流动性在增强，要素配置效率和居民生活状态在提高，与计划经济时期相比，城乡关系已发生了重大变动。然而，上世纪70年代末至本世纪初，我国处在工业化加速推进和主要追求经济高增长的时期，且城乡收入差距在波动中渐趋走高。相应地，此阶段的城乡协调发展就具有如下内涵：以抑制城乡收入差距扩大为核心目标，在政策选择中，通过农民非农化流转以增强农民收入的多样化，并为大规模的工业化提供劳动力资源。同时，通过财政资源向农村的“少取”和对农村的“多予”，来矫正此前公共产品配置的城乡失衡，这从全面取消农业税、实施农村新农合等政策可以得到验证。此时段的城乡协调发展更多是从“工具理性”角度出发，即城乡差距扩大会影响社会秩序、粮食安全、居民消费和经济增长，城乡协调发展主要是回应我国面临的急迫问题而倒逼出来的。
以上格局可称为城乡协调发展的1.0版本。现阶段我国的宏观背景正发生深刻转变，这导致城乡协调发展的内涵走向2.0版本。具体地说：在经济差距缩减的情形下，城乡协调发展应更强调城乡资源配置效率的提高，更强调城乡之间、城乡内部不同群体充分分享增长的成果。在新阶段，城乡协调发展包括但不限于收入差距缩减，它本质上要形成城乡之间、城乡内部不同部分产业融合度提高、要素流动性增强以及公共产品相对均等化配置的新格局。其中，产业融合是对经济服务业化的回应，要素流动性增强是对城乡要素双向流动的回应，强调城乡内部是对板块内分化程度加剧的回应。在新阶段，城乡协调发展既有“工具理性”，也有“价值理性”，它是拓展国内需求、优化产业结构和提高全要素生产率的重要途径，也是对持续性、包容性发展以及共同富裕等更高目标的积极回应。如果说此前的城乡协调发展主要是“朝后看”，即对计划经济时期城乡失衡、尤其是城乡经济落差的矫正，那么现阶段的城乡协调发展则着眼于“朝前看”，即是通过对城乡关系效率和公平两维度的关照，体现对经济社会持续发展和社会主义制度本质的更好回应。
三、城乡协调发展需要政府-市场之间的良性互动
城乡协调发展需要理念创新，也需要实现机制和操作方案的动态调整。近年来我国城乡协调发展的内涵从1.0版本转向2.0版本，实现城乡协调发展的举措也就具有新特征。城乡协调发展的举措有诸多表现，但均是围绕政府-市场的良性互动这个主线展开的。具体地说：
首先，促使市场在城乡资源配置中起决定性作用。在市场化改革的背景下，劳动力、资本、土地的城乡再配置主要依靠价格机制来进行。当前我国要素市场的分割特征较为显著，价格对要素稀缺程度的反映还不准确，市场对城乡要素配置的作用亟待增强。在城乡协调发展新阶段，我国必须促使市场在资源配置中起决定性作用。例如，在劳动力配置中，必须通过深化户籍制度改革和加快新型城镇化，解决农民工和城市户籍人口因“身份差异”所形成的市场分割，促使劳动力的流动性增强，选择空间扩大，配置效率提高，促使具有较高物质和人力资本的劳动力形成城乡双向流动、分离均衡的格局。
其次，增强产权制度完善对城乡协调发展的推动力。要素市场化程度提高与产权制度完善紧密相关，新时期我国必须通过土地、资本等产权制度变革，为城乡协调发展提供动力源泉。应推进农村耕地的所有权、承包权和经营权“三权分置”，增强农民对不同产权配置状态的自发选择，农民承包土地后可以拥有土地承包经营权，也可以拥有承包权而让渡经营权。政府应明确所有权、承包权、经营权的权利边界，明确土地承包关系长久不变的含义和操作方案，为土地优化配置提供稳定预期。此外，政府还应在法律和操作层面完善对资本的产权保护，为民营经济进入农村领域改造传统产业、激活农村资源提供制度支持。
第三，积极推进农业经营主体和生产方式的多样化。农业经营主体是实现城乡协调发展目标的微观载体。当前，我国农村除传统农户之外，已经出现了家庭农场、农业大户、农业专业合作社等多种经营主体，其经营也扩展至“从田间到餐桌”的整个环节。现阶段的农业经营主体和生产方式创新应契合各地现状，不能强制性地普及某一经营主体或生产方式，经营主体和生产方式多样化即鼓励不同地区和经营单位“自发实验”，农业“第六产业”发展也应因地制宜、因时而动。此外，经营主体和生产方式的多样化应更多引入“互联网+”等技术因素，以此推动对农业组织方式、流通方式和分配方式的持续改造。
第四，促使政策重心从“少取”、“多予”转向“放活”。在新阶段，政府政策针对农村的“少取”和“多予”依然是重要的，在经济持续增长和财政能力增强的背景下，多予程度还可增加，方式还可扩大，特别是应结合物价变动形成对城乡低收入群体的动态保障。然而，城乡协调发展的内涵转变导致“放活”的作用在增强，就政策次序而言，少取、多予、放活有必要变为放活、多予、少取。放活强调政府在公共产品供给的前提下，将经济决策权更多交给城乡微观主体，增长成果也更多由城乡微观主体来分享。特别是，当前地方政府对土地配置具有很强的影响，放活需要降低地方政府对土地配置及其收益分配的介入程度，需要通过农村集体经营性建设用地入市等提高土地配置效率并优化收益分配格局。
最后，增强激励相容以提高城乡协调政策的实施效力。新时期我国城乡协调发展具有更丰富的内涵和更高远的目标，实现该目标需要有效的市场和有为的政府。在我国，政府是一个包括多个层次的结构性、系统性概念，新阶段的城乡协调发展对政府间制度提出了更高要求，特别是，土地配置市场化会对地方政府的“土地财政”构成冲击。好的政策安排必须考虑理论完美性与实践操作性的平衡，我国必须在增强地方政府激励相容的前提下提高城乡协调发展的政策效力，这就需要逐步调整地方政府的目标取向和约束条件，即在政绩考核中增加城乡民生改善的比重，通过财权适度下沉和事权适度上移来完善财政管理体制，化解地方政府普遍面临的财权-事权不匹配，弱化地方政府在城乡要素和公共产品配置中的越位和缺位，为地方政府有效落实城乡协调政策提供更可靠的制度保障。
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