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十年十人谈之韦森:中国需要总量减税

    文章来源:搜狐财经

    我们经历了有史以来经济发展最快的十年,也经历了房价和物价上涨最快的十年;我们走过了有史以来民营经济发展最猛的十年,也走过了"国进民退"最受争议的十年;我们看到了金融体制迅速健全完善的十年,也看到了金融监管最受考验的十年……我们在许多方面取得了辉煌的成就,我们也在这些地方留下了同样多的不足。

  我们希望未来十年能过得更好,我们希望十年后的今天能少一点儿遗憾。所以我们需要知道,过去十年,我们做对了什么?我们为什么没能做得更好?我们对未来应该报有怎样的希望?我们能为我们的未来做些什么?

  搜狐财经2012年两会特别策划"十年十人谈",对话风云人物,评点十年得失。本期我们就财税领域社会各界重点关注的问题,对话复旦大学经济学院副院长韦森教授。

  搜狐财经:过去十年间,我们在财政税收领域内做对了什么?

  韦森:这样的问题,应该是财政部官员和国家税务总局研究所的官员来回答,因为他们更了解我国财税体制的运作和财税部门的实际工作。对于我们这些大学老师、媒体和公众来说,我们所能看到的是这些年中国政府财税收入高速增长的事实。

  自1994年实行分税制改革以来,我国政府财政收入已经保持了近20年的高速增长势头。粗略计算,自2002年以来,中国政府的财政收入翻番了约9.5倍,年平均增长率约为20.39%,而同一时期的我国的GDP年平均增长速度为10.57%,也就是说,过去十年间,中国政府的财政收入增速每年差不多都是GDP增速的两倍。2002年,中国政府的财政收入总量才1.9万亿元,到2011年中国政府的第一财政就达到了10.37万亿元。另外,尽管在政府的楼市调控政策下,全国多数城市房地产市场成交低迷,但2011年全国土地出让收入依然高达3.15万亿元,仅这两项加起来,政府的收入就已经高达13.5万亿了。按中央党校周天勇教授2011年的估算,2010年中国政府的实际收入越为15万亿,假如这个估算数字大致靠谱,且2011年政府官网所公布的全国财政收入又高速增长了百分之二十几,那么,2011年全年,中国政府的实际财政总收入超过18万亿元应该没问题。这么算下来,过去十年间,全国的政府财政收入至少翻了8~9倍,而同一时期,中国的GDP总量从12.03万亿元增加到47.16万亿元,翻了4倍还不到。

  为什么这些年政府财政收入增加这么快?我想大致有以下几个因素:

  首先,过去十多年,是中国经济黄金增长的十多年。经济总量大了,税基也自然就大了,政府的财政收入总量也自然会增加。通俗地说,树大结的果子多了,政府在树上摘的桃子也自然就起来了。另外,统计局的每年的GDP的增速,是按不变价格计算,而税收增长是按当年价格计算。因此,如果去掉通货膨胀因素后,政府财政收入的年增长速度,可能没有GDP增速的两倍,但是至少还是高于GDP增速,这是没有任何疑问的。

  其次,中央政府决策层(包括财政部、国税局等)一直有较强的增加税收收入的冲动和实际指令。近些年来,尽管《福布斯》杂志公布的世界主要国家税收痛苦指数排行榜中,中国一直位列前三甲,但财政部和国税局一再对此加以否认,并一直认为中国的宏观税负不高,因而至今政府决策层还没有把“减税富民”作为一项基本国策。虽然在媒体和社会各界的议论和批评下,政府决策层最近提出了结构性减税政策,但总体看来,继续提高中国的宏观税负水平,过去是、目前是、而且在可预期的未来仍将是政府决策层(尤其是财政部和国税局)的主要行政目标。

  第三,由于各级政府官员对税收的本质及其经济效应并没有正确的认识,导致各级政府和财税部门的官员多年来一直认为,政府的税收和财政收入越多越好。大多数地方政府在每年的报政绩时,首先要报的政绩是本地区的GDP增加了多少,也会报政府税收和财政收入增加了多少。2000年以来,中国政府的财政收入每年差不多都完成当年预算目标的170%以上,有好几年甚至达到200%或300%。这一现象迄今为止竟然没有引起决策层、经济学家们和社会各界的注意。正因为各级政府均把税收增长作一个政绩来考核、来炫耀,把税收的高速增加视为自己工作的成就,导致各级财税部门往往将税收增长幅度层层加码。因此不难理解,过去十多年的税收和财政增长为何如此之快。

  第四,中国税务部门的信息化,对税收的连年快速增加起了很大的作用。在税务系统网络信息化中,自1994年3月开始实行、并在近些年不断完善的“金税工程”贡献巨大。通过引入现代计算机网络技术以及数字密码和电子信息存储技术等手段,金税工程大幅度降低了企业和个人逃税问题。据有关方面统计,目前国税系统的网络建设已经覆盖了全国区县(含)以上国税机关,形成了总局、省局、地市局、区县局的四级广域网。有了如此发达的金税工程和如此庞大的税务征收人员和信息技术队伍,在税收增收成本提高的同时,中国的税收征收率(实征税收与应征税收的百分比)也不断提高。这应该是近些年中国税收总量和宏观税负快速增加的一个主要原因。

  第五,要说过去几年政府在财政税收领域中做对了什么,还应该看到多年来我国各级财税税务部门的政府公务员和工作人员,在整个税务系统信息化和联网建设的同时,也付出了努力和辛劳工作。近些年来,财税部门加强了税收的征收和稽查工作,并加大对企业和个人偷税漏税的打击力度,使近些年来全国的税收征收率大幅度提高,流失税收大幅度下降,从而在大多数税种税率不变的情况下,使实征税收越来越逼近应征税收。这也是近些年中国政府财税收入高速增长的一个主要原因。

  然而,现在的问题是,相对于中国目前的经济发展水平而言,我们的宏观税负是否已经很高了?是否税负越高越好?在面临当下和未来中国政治体制改革亟待深化的大环境中,目前我国所面临的更重要的问题是基本政治制度方面的深层次和基本问题:政府的征税权是否应该受到纳税人民选代表的制约和实质性的制衡?政府征到的税收和其它财政收入,又是如何花出去的?是否做到了“取之于民,用之于民”?每年政府十几万亿的财政支出,花得是否公开透明?是否经人民代表的实质性地审议和批准了?在十万多亿的政府财政收入中,又有多大部分被庞大的政府机构消耗掉,甚至被某些政府官员贪污和寻租性地侵吞到自己和家人的腰包中去了?实际上,这些已经牵涉到了现有政治体制的深层次问题。

  搜狐财经:您认为,当前我们在税收领域内还存在哪些重要问题亟需解决?

  韦森:有几个问题需要决策层和社会经过广泛讨论,逐渐形成共识,并进行渐进性改革。

  首先,作为一个人均收入只有5000多美元的发展中国家,我们国家的宏观税负已经接近发达国家的平均水平了。中国社科院财贸所的专家曾估算,目前我们国家的宽口径宏观赋税在34.5%左右,连财政部财政科学研究所的专家也承认,我国的宏观税负在30%以上。因此,我们判断,作为一个发展中国家,我国从整体上来说宏观税负已经不低,政府的税收和其它财政收入,再也不能像过去一二十年一直到目前这样,每年都以GDP增速的两倍高速增长了,尤其是考虑到目前中国经济增速已呈现出下行征兆,政府决策层不应该像过去那样,总是考虑政府花更多的钱和建更多、更大的项目来发展和刺激经济,而是要考虑在总量上减税,尤其是要考虑通过给中小民营企业减税减负来刺激经济增长。一句话,中国经济目前所需要的,不仅仅是结构性减税了,而总量和整体的减税。

  其次,多年来,财政学界和社会各界对1994年以来所实行的分税制议论较多。许多学者乃至政府官员都认为,在目前的分税制财政体制下,中央与地方的财权与事权不匹配,出现了种种弊端和问题。持这种观点的人认为,目前中央政府及其各部委所掌握的财政收入太多,份额太高,以致出现了许多部委的“八月份之后现象”(想法设法在八月份后尽量花完所有的财政拨款)以及年底突击花钱的现象,而多数地方政府的财政收支每年总是非常紧张,捉襟见肘乃至负债甚重。在此情况下,不少学者和经济学家主张,应该考虑从根本上考虑重新设计我们国家的分税制体制,把更多的财力留在地方,改变近些年来大多数地方政府主要靠“土地财政”和融资平台贷款来发展经济和做事的现状。

  但我认为,这个问题可能不是这样简单。在目前我国的政治体制中,由于各级政府的财政收支还不怎么公开透明,并且实际上还没有任何实质性的监督和制衡机制,如果把更多的财政收入留在地方,可能会给地方政府官员更多腐败寻租的空间、机会和可能,并导致更多的腐败和寻租,加重我国社会财富占有和收入分配差距拉大等社会问题。由此看来,现在的分税制财政体制及其任何改革,实际上都牵涉到我国未来政治体制改革的深层次问题,而不仅仅是中央和地方财政分权、国税及地税的征收、国税及其它各种政府财政收入的中央和地方政府分成份额的问题。

  从财政体制来考察我们的政府体制乃至整个政治体制安排,就会发现,在表层上看,我们的财政体制改革方向是从建设财政、发展财政向民生财政和公共财政的转变,是如何从一个发展主义的政府向一个服务型政府的过渡与转变问题,但实际上是整个政治体制根本转型的问题。因此可以认为,中国的财政体制从建设财政、发展财政向公共财政的转型,与未来整个政府体制和政治体制的基本架构的改革是密切联系在一起的。未来中国的财政体制改革,将是整个我国政治体制改革的一个重要组成部分,是一项系统工程。

  第三,上述财政体制问题也决定了我国财政和税收制度改革的一些现实问题。目前国务院和人大相关部门正在着手做的修改《预算法》,就是其中的一项重要工作。这次《预算法》修订,其基本思想是在目前我国体制安排和经济社会发展阶段上,尽量用政府法律的形式把财政公开透明作为约束各级政府财政预算及其执行的可实施的法律,涉及到增强政府预算的完整性、科学性和透明度,健全财政管理体制,规范财政转移支付制度,强化政府债务管理,增强预算执行的规范性,完善预算审查监督机制,以及规范预算调整七个方面。而目前我从各种渠道所了解到的目前《预算法修正案(草案)》来看,这些改革还远远不够,因为新的《预算法修正案(草案)》,离现代民主预算和宪政精神还很远。从长期来看,要考虑使我们的预算法和宪法能更体现现代宪政民主精神,即加强人大功能,做实人大,使人民代表对各级政府财政预算及其执行情况有实质性的审议、约束和制衡。这也是我们多年所期望的从财政预算民主上启动并逐步推进中国的政治体制改革的基本思路。

  搜狐财经:在您看来,在上述问题中,短期内最有可能解决的问题是什么?

  韦森:结构性减税;进一步促动各级政府进行预算公开;对《预算法修正案(草案)》公开讨论,然后提交人大审议。

  搜狐财经:请您用一句话来描述您对税收制度改革的冀望。

  韦森:以《预算法修正案(草案)》公开讨论为契机,以减税富民为未来政府的施政导向,以各级政府财政收支公开透明为突破口,渐进性地启动未来中国的政治体制改革。