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解放日报:袁志刚——大都市圈模式仍是最优选择

  发布日期:2010-10-18  浏览次数:

2010年10月16日 09:新财经周刊 稿件来源:解放日报 作者:马海邻

住房和建设部城乡规划司《2007年全国设市城市及其人口统计资料》显示,2007年我国共有655座城市,其中100万以上人口的58座,50万-100万人口的82座,20万-50万人口的232座,20万以下人口的283座。特大城市和中等城市各约占1/3,大城市和小城市共占1/3。

2008年,全国城镇人口达到6.066亿,城镇化水平是45.68%。按照每年提高1个百分点来计算的话,到2020年可以达到60%左右。按照估算,城市化水平只要提高1个百分点,就会有1000万-1200万农村剩余劳动力从农村转移到城市。麦肯锡全球研究所(MGI)2008年的研究报告认为,到2025年我国将有大约10亿人居住在城市,城市化水平达到73%,将出现219座百万人口大城市(2008年118座);24座500万人口的特大城市(2007年8座);15个平均人口规模达到2500万的超级城市(目前0),或是11个平均覆盖人口超过6000万、相互之间紧密联系的“城市群”或“都市圈”(目前0)。

1988年,我国提出“小城镇、大战略”发展目标,目前城市结构呈现“大城市发展不够、中小城市数量过多”的状态。当前正值“十二五”规划制定期,从已呈现的倾向观察,城市化布局将继续加深 “扁平化”——即城市能级雷同且难以提高、“离散型”——即城市之间空间距离疏远的结构失衡,并向中西部地区倾斜。复旦大学经济学院院长袁志刚教授比较了世界各国的城市结构模式,基于我国的地理条件和能源、粮食安全的考虑,提出未来我国的城市结构必须以大都市圈模式为主,即在东部沿海地区形成以长三角、珠三角和环渤海三大都市圈为核心的人口、产业高度集聚的城市群。

本报记者就此话题专访了袁志刚。

问:重点发展中小城市、小城镇,这样的政策选择是否有其必然性,有其不得不为的原因?

袁志刚:经过前一轮的经济高速发展,环境问题和能源缺口问题凸显出来。在这样的情况下,中央政府从2006年开始进行了宏观调控,到2008年年中,中国经济增长出现放缓趋势,然后与世界金融危机的影响叠加。世界金融危机给中国带来的最直接影响是出口,东部地区受到的影响更大。

对于经济对外依存度较大的东部地区来说,外部环境在短时期内不太可能恢复景气,出口难以复苏。刚获得诺贝尔经济学奖的彼得·戴蒙德判断,美国经济复苏的速度将会很缓慢。加之节能减排、转型压力、环境制约等种种因素,内外各种因素相加,以及宏观政策的偏好,东部地区面临纵向和横向的限制。横向是土地进一步扩大、能源消耗和排污受到严格限制,空间上受到严格制约;纵向是城市能级无法提高。

在东部地区发挥优势受到限制的情况下,中西部地区的开发和基础设施建设,工业的转移,就成为下一步经济增长的来源。

另一个考虑是解决农民工进城问题。东部城市的人口密度还能再提高吗?户籍制度改革很难。经济越是发展,户籍的含金量就越高,解决农民工户籍问题也就越困难。

分析一下中国的收入差距扩大现象,以往收入主要来自工资和福利,现在由资本收益导致的差异显现出来了,这一块的不平衡性大到有可能导致中国社会裂变。去年的富士康跳楼事件是一个警示。在大城市里,居民如果没有上代传下来或早年购置的房子,即使硕士、博士,找到比较高收入的工作,也很难轻松安居乐业,更不用说收入较低的民工了。所以,重点发展中小城市和小城镇,布局向中西部倾斜,可同时解决另一个压力:农民工的市民化。操作最容易的是就地城镇化。抓住了一个最基本要素——土地。把农民的宅基地腾空,集中起来,由政府去重新规划、招商引资或建设基础设施。

问:既然上述城市化布局有其必然性和合理性,为什么它不是最优选择?

袁志刚:“扁平化”的城市结构,将造成严重的后果。

首先,我担心大量中小城市、小城镇建设,很可能重演过去30年的城市化过程中一些错误:产业同构,生产能力重复建设,甚至恶性竞争;大规模的地方基础设施建设,短期内能带动GDP和就业,但城市化完成后,如果没有产业充实进去,对我国有限的土地资源就是极大的浪费。

其次,扁平化、离散型的城市结构,将更加高能耗。运输路线太长,人均占有的铁路、公路长度将大幅度上升,将来GDP的很大一块将消耗在物流运输上,意味着能耗增加,能源问题会更突出。

第三,环境问题,中国地势西高东低,河流的源头都在西部,西部一旦大量发展工业,大量砍树,排放污染物,下游的水质和空气就会受到无法逆转的影响。已经有报道,“长江的肾脏”鄱阳湖出现了污染的苗头。另外,西部多为崇山峻岭、丘陵地带,环境自净能力也远远比不上临海的东部,西部居民首当其冲。

第四,城市规模小不利于第三产业的崛起,不利于人力资本升级。而第三产业将是吸纳我国就业人口最大的蓄水池,人力资本提升则是我国产业升级、发展方式转型的基础。

第五,如果产业空心,服务业需求又产生不了,新城建完热闹过后,被市民化了的农民可能生存比在东部城市更加困难。

第六,集中土地、建城、招商引资这一切做法都是以地方政府的融资平台为基础的,我最担心的是,如果没有大量就业,房产与土地财政之间的互动形成不了,一旦一个环节破裂,“地方债”就危险了。

中小型城市爆发式、群体性增长,主要是以制造业的差异化产品为主,由于地方政府过度追求GDP总量而采取粗放式的增长。如果我们学者不呼吁,这种状况不改变,结果不容乐观,中国的城市化道路必须走日本模式,发展特大都市圈。

问:大都市圈模式优于中小城市模式吗?现有的长三角、珠三角和环渤海三大都市圈,尤其长三角城市圈,是否够得上大都市圈的能级?

袁志刚:我们的基本判断,我国城市空间结构呈现全国内在分工协作不够,城市功能层次不明显,加上产业结构同构,功能建设重复,资源集中和配置效率低下,无法形成大都市圈的空间结构,最终导致全国产业结构的国际竞争力低下。长三角城市圈的内在联系还是太少,国际大都市尚未有完备的金融配置功能,影响了能级上升。

梳理一下世界城市结构,美国采取的是全国城市分布较为均匀的结构,东中西城市都有相应的功能布局,都市圈分布也较为均匀,没有出现单一的具有绝对经济比重、功能覆盖全国的特大都市圈。这是由于美国有着平原面积广阔的地形,国土面积的70%以上都是平原,人均平原面积约为1.5万平方米。

日本土地资源结构与中国相似,比较易于利用的土地面积(平原)只有国土面积的20%,人均平原面积仅830平方米左右,只有美国的3%。日本的城市结构是特大都市圈模式,大城市比美国要多。伴随着上世纪50年代欧美产业的第一次转移,日本走上了工业化与城市化道路,其三大都市圈的形成背后有深刻的原因,从上世纪80年代以来全球化快速推进,随着日本的许多产业向四小龙转移,“雁形效应”日益凸显,在1950-1980年间,日本的城市人口增加了3000万,其中70%集中在三大城市圈(东京、名古屋、大阪)。只占全部国土面积10.4%的三大城市圈在1970年集中了占人口总数43.5%的人口。东京大都市圈是世界上最大的城市聚集体,以8.51%的国土面积集中了全国31.6%的人口(2000年)。每个都市圈都有一套相对完整的产业体系,三大都市圈之间的经济贸易活动不多,都市圈内部的人口需求基本上可以吸纳掉都市圈内制造业的产品,1980年日本全部货物的平均运距只有73公里,全部货运周转量只有5000万吨公里,这样一方面大大提高土地使用的集约化程度,另一方面可以减少对交通、进而对能源的依赖。

再看“亚洲四小龙”,在产业转移过程中出现“两两分离”的现象。韩国和中国台湾地区向制造产业链的前端发展,提高它们整个产业链中的附加值份额,逐步发展成为制造业的研发中心、产业创新和产业质量推进中心、中间产品和零部件中心;中国香港和新加坡向三次产业的后端发展,尤其是加快发展制造业的现代化和高端服务业。这里面的基本背景就是制造业向中国内地转移,从而“四小龙”有了产业提升和城市功能提升的机会。从城市空间布局来看,中国香港和新加坡都是城市经济,它们的城市空间布局也进一步朝着强化特大都市圈的方向发展。目前,亚洲内部的第四次产业大转移正在进行,制造产业由中国东部地区向中西部地区和亚洲发展中国家 (如越南等)转移,这一转移必将对我国的城市化进程造成重大影响。

我国虽然幅员辽阔,但适合人类居住和耕作的土地不多,主要分布在东部平原、四川盆地等地势较为平坦的地区,大规模的城市化建设和都市圈形成需要的平原地区基本上都在东部。目前我国的中央政府把粮食安全和能源安全看作最重要的战略目标,在平原面积小(只占12%)、绝大多数分布在东部沿海地区的情况下,还必须保证18亿亩耕地的红线不被突破,那就只有更高效地利用不多的城市化用地,不能继续搞土地利用效率低下的“小城镇战略”。另外,我国不仅城市化和工业化所需的平地资源少,人均平地资源更少,只有尽可能地把人口都高度集中在平原地区,搞大都市圈战略,通过土地的集约化利用才能保障城市化所需的大量基础设施建设和工商业用地,才能不断地降低城市中的人均占地面积、大幅减少道路占地的面积,以腾出更多的土地用于农田保护。同样,大都市圈式的城市空间结构是最有利于能源节约的,因为它的公共基础设施的外部性最强。即使像美国这样一个平原面积辽阔、资源丰富的国家,如果各类能源价格上升,出于能源安全的考虑,许多大城市(如纽约)的人口集聚也会快速提高。更何况在我国这样一个人均资源非常贫瘠的国家,更需要利用大都市圈的战略来节约各类能源消耗。我们的城市结构就应该更多地考虑城市布局与交通的节能问题,即形成都市圈内部交通为主的模式。只有这样才能有效缩短城市间的贸易运输距离,节省交通运输的能源消耗量。

从市场选择的角度来看,在东部沿海地区就应该建立起更加完善的产业结构,形成一个产业体系完整、贸易物流便捷的都市圈内大循环,都市圈内的产出基本可以由内部的需求来消化,不需要太多的运输距离。只有这样我们的能源消耗量尤其是交通运输消耗量才能大幅降低。另外,推动土地、户籍等制度的改革,让人口更多地向东部沿海地区流动和集聚,尤其是建立全国性的土地指标交易市场,允许以“地票交易”等市场行为来把大量的农地用地置换到中西部地区,让东部地区更密集地使用城市用地。

我国必须学日本模式,把大多数人口和产业都集中在长三角、珠三角和环渤海这三大都市圈内。

问:发展中小城市和小城镇应该还有一个“幸福指数”的考虑,大都市的城市病越来越严重,很多人想回归相对悠闲宁静的小城市。虽然大都市圈模式效率更高、更节约资源、发展前景更好,但它能克服自身的难题吗?还有户籍问题,土地制约……

袁志刚:我没有办法提出具体的建议,但是,上海世博会展示了人类对于所居住城市的管理能力,是可以提出很多极限挑战的。你看香港,港岛九龙之间隔着一条维多利亚海港,通行方式有地铁、渡轮、出租车等多种选择,根据经济条件和时间条件,市民可以自由选择,坐船是最慢的,也是最舒服的,当然也是最便宜的。大城市需要非常好的安排和管理,在大城市里是可以提高居民的幸福感的。另一方面,如果居住在小城镇,但找不到工作,生活捉襟见肘,幸福感又从何而来呢?

就业是第一位的,最容易解决就业问题的是第三产业,城市大到一定程度,人与人的距离近到一定程度,总是有创业空间。比如纽约,住在中央公园附近的人,家里的房子面积可能很小,它只需要提供居住功能,很多其他功能都在外面,面包房、健身房、娱乐,但是郊外的家庭就会把所有的功能都放在家里,那就没有服务业需求了。为什么中央公园的居民愿意支付不低的价格去购买那些服务,因为他们赚得多,所以消费得也多。

大都市圈不是把一个都市摊大饼式无限放大,发展大都市的卫星城能够有效平衡 “幸福指数”与经济效率之间的矛盾。

问:城市化走集约化道路的话,地方政府的利益怎么办?

袁志刚:我不是反对中西部城市化,中西部城市化也要走都市圈的模式。最近一段时期,成都、重庆、武汉等中西部城市被看好,这些城市是潜在的大都市圈中心。

需要注意的是,如果我们仅从中央政府和市场的选择来看,积极发展大城市、形成东部沿海地区三大都市圈就是我国城市结构的最优选择。但现实中地方政府在城市结构体系形成的过程中扮演着一个十分重要的角色,地方政府在“GDP锦标赛”的激励下,有足够的动力去分割产品和要素市场以及分享“土地财政”带来的巨额收入,形成了“各自为政”、“自成一体”的城市结构和产业结构。如果我们不能改变地方政府的激励机制,目前这种“扁平化”的城市结构是难以改变的。

中央政府应该给出并利用好各类指标性计划,比如土地指标。这一是为了限制城市化进程中各地区对土地的粗放型利用和浪费;二是可以允许各地的土地指标进行交易,把土地配置给利用效率更高的地区,同时让指标转出地分享到指标转入地的土地级差收益,达到土地利用效率提高和区域公平的双重目标;三是可以考虑将户籍、社保等公共福利与土地指标相挂钩,就是指标转入地在获取土地指标的同时,还必须吸纳指标转出地的一定数量的居民,并给予基本的社保和就业机会。地方政府更多的是要转变职能,从全能型政府逐渐向服务型政府转变,主要用来提供基本公共产品。在政府作出这些选择下,城市结构和产业结构的选择由市场机制来完成,就会出现前面描述过的那样,劳动力、资本、产业会在东部沿海地区进行更加密集的集中和吸纳,城市规模的扩大和功能的扩展就能加快城市结构从目前的 “扁平化”分布转变为特大都市圈式的集中分布。

问:东部城市如何跨出能级提升的步伐?

袁志刚:东部城市关起门来培育新产业,我个人认为不行。创新需要许多年的积累,还要有很好的融资平台,这些我们都没法与美国比,而连美国都抵御不了经济危机。我不是完全反对培育新产业,但东部城市要想完成产业升级的话,必须跟中西部联手,一起走出去参与全球化竞争。

东部要进一步深化改革,目前,东中西城市之间缺乏内在的由跨国公司活动作为主要纽带的联系,要素流动和优化配置因体制和要素市场发育不全而无法实施,大城市服务功能半径不够长。从日本到亚洲四小龙的发展经验看,它们的城市空间结构演变和城市功能的提升是在全球的产业转移、产业链重组的过程中实现的,这给我们正在经历的产业转移与东部地区特大都市圈的发展提供重要启示:东部特大都市本身在这次产业转移中扮演了何种角色?它们在这个过程是否走向了产业链的高端?以上海为例,它必须既向中国台湾地区和韩国那样,做制造业的研发中心和中间产品中心与零部件中心,资本经营中心,以及向中国香港和新加坡学习,做现代服务业中心。简而言之,东部特大都市只有在为产业向中西部转移服务的过程中,才能扩大自身的服务功能半径,在东中西城市群加强内在联系的过程才能做到城市功能的提升。

具体到上海的路径,我认为第一步可以学“亚洲四小龙”中的首尔和台北,当完成金融体制改革,以及文化艺术、教育、科技体制等等诸项改革之后,就可能提升到中国香港、新加坡的能级。

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