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东方早报:袁志刚——新版全球化下的制度试验田

  发布日期:2013-09-29  浏览次数:

早报记者 胡苏敏 实习生 刘影

以“制度建设”为要务的中国(上海)自由贸易试验区(自贸试验区),不同于以往的政策洼地。不少学者称,这项试验的意义,不会亚于30多年前的改革开放,和10多年前的浦东大开发。

复旦大学经济学院院长袁志刚近日接受早报记者专访时就表示,自贸试验区是国家战略,尤其是在人民币可自由兑换、资本项目开放,及利率市场化方面,自贸试验区的探索意义重大。

中国“再入世”

东方早报:自贸试验区的诞生,为何不同于过去的特区或政策洼地?

袁志刚:这一次自贸试验区,与以往的发展思路最大的差异,简单概括就是三大背景:

第一个背景:从整个中国的经济发展来讲,目前面临着很多问题,主要是结构性的问题,越来越严重。

所谓结构性问题体现为好几个层面。最简单,看产业结构。第二个是从需求结构或经济拉动来讲,高度依赖于外需和投资的增长。第三个是从供给的角度来看,中国的经济更多地体现为粗放的增长,更多的是靠粗放的要素投入——像土地、资金的投入。

中国经济需要有升级版,或者说要进一步发挥改革、制度的红利,总之就是,中国经济必须改革。

第二个背景:金融危机以后,从外部来看,全球化到了新一轮的阶段。“新一轮”主要体现在:TTIP(跨大西洋贸易和投资伙伴协定),TPP(跨太平洋战略经济伙伴协定),以及BIT(中美双边投资协定谈判)。这些全球化的表现,包含中国的对外开放,需要新的模式和标准。以上这些谈判,更多涉及负面清单管理、国企竞争中立、知识产权保护、环境和能源使用,及劳工标准,等等,是一个全新的、更高的标准,可以把它们理解为一个新纪元——全球化有一个新的版本。

所以,中国就面临着“再入世”的概念。对这些新模式、新标准,中国都是不怎么熟悉的,或者说没做好充分的理论和政策准备。

第三个背景:就是上海。上海——中国最为开放、原来中国经济增长速度最快之一的城市——转型上遇到最新的难题。其实以上所述的结构性问题,在上海也暴露无遗。经济速度在下降,低端、没有竞争力的制造业开始慢慢地转移出去了,向高端的升级呢,一时也蛮困难。还有,第三产业的发展也不尽如人意,尤其是跟国际金融中心纽约、伦敦比,或者在亚洲跟香港、新加坡比,上海都显示出一定的落后性。此外,在人才、国际规则、政府与市场的界定、行政管理的效率,包括法制、信息的透明性等各方面,上海与一些国际金融中心比,差距不小。

“会从根本上改变政府与市场间关系”

东方早报:自贸试验区作为试验区、制度创新的摇篮,它又“新”在哪里?

袁志刚:这次不是部委给政策,而是要上海市发挥更大的主动性,承担中国经济升级版的制度设计任务。

说到“新”的点,第一个,就是要改变中国的投融资体制。首先中国的管理要对接国外的TPP、TTIP的话,其中有一个非常重要的转变,就是“负面清单”管理。所谓“负面清单”,就是你只能有少量的不能做、被禁止,其他的实际上都是可以投的。这在思想方面也是非常重要的转变。

第二个,试验区28平方公里,是既对外开放,也对内开放。中外企业如果来设点投资项目的话,没有审批这个概念。这又是一个大的改变。以前中国的投资项目,是重审批、轻监管,将来要做到轻审批、重监管,完全倒过来。就像证监会领导最近有一次讲话,说到证监会以前对上市公司一直是审批非常非常严格,但只要它上市了,即便出现问题,案子报上去,处理的量占1/3都不到,导致最后一些上市公司出现很大问题,股市也慢慢走不好,治理结构没有改变,老百姓、中小股东的利益也没办法得到保护。现在在自贸试验区,这个思路也要彻底改变。

第三个就是,金融的开放。中国加入WTO(世贸组织)以后,迄今为止,对外资银行、合资银行的开办,对外资的股权限制,实际上是非常严格的。银行有银行的限制,证券有证券的限制,保险有保险的限制,都不能突破。这一次,全国人大常委会决定授权国务院,在试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批,先把这些独资、合资相关法律停止,这很重要,否则自贸试验区的实践要跟上位法发生矛盾的。

一个极为重要的内容,就是人民币的可自由兑换,资本项目的开放,以及与此相联系的,利率的真正市场化。中国现在结构扭曲缘于金融的价格没有做对。那就先在自贸试验区里把价格做对。

此外,要慢慢地发展人民币的离岸市场,这块离岸市场是我们可控的,是鼓励中国的企业能够出去,而且是鼓励全世界使用人民币的一个好场所。人民币的国际化,首先第一步,人家要你的人民币,这是什么意思呢?比如我要进口,不用美元支付了,我支付你人民币可以吗?外国企业说,可以,因为人民币很吃香,我要你人民币。那么,人民币就走出去了。

人民币走出去以后,还需要有地方投资,可以买国债,可以存银行,总之是进一步流通起来,这就需要人民币的离岸市场。为什么一定要有离岸市场?因为这个如果放开太快的话,我们现在监管还跟不上,尤其是短期资本、热钱、完全投机性的钱,这些还需要控制。所以必须划出一个区域来做。

这样一来,金融肯定是更大程度的开放,不光是金融,现代服务业也是这样。

东方早报:自贸试验区的这些新试验为什么很重要?

袁志刚:自贸试验区这28平方公里中,很多跨国公司的总部都会选择在这边。现在上海尽管有了大概400多家跨国公司总部,但很多都是行政中心,不是运营中心和结算中心。因为它货币不能兑换,就使得在跨国公司内部,子公司跟母公司之间、产业链生产的各个环节之间,都不能随便转移它的货币、收益、利润或资本,它要配置的时候很困难。

比如说,它要兑换成美元或其他货币时,是有一个审批的,所以它不愿意真正把所有活动中心都放到这里来。那上海就升不了级,尽管你跨国公司非常多,跟香港一样多,但是做不了什么事情的。

自贸试验区还会从根本上改变政府与市场之间的关系,不仅把商品市场、要素市场做好,还可能大幅度推进中国经济。自贸试验区如果试验成功,第一步可能有更多的自贸区,第二步就直接是全国了。第一步可能将来会有天津的自贸区、深圳的自贸区、前海的自贸区,或者其他地方,重庆、广西,或者我们边上的舟山等等,这样一来,实际上很多规则的运作结果可以看到。

这同时也为我们做好准备看如何加入TPP、如何推进BIT的谈判。

另外,从中国经济的发展来讲,因为中国最近几十年经济发展的大趋势是大都市圈的雏形已经出现,或者叫巨型城市,这样的全球性城市已经越来越重要,它们将是全球资源的配置中心。那么通过自贸试验区,中国希望把上海打造成一个全球节点上的大城市,成为全球城市,资源配置效率更高,带动的不仅仅是28万平方公里,也不仅仅是上海自身的经济,希望上海在长三角以内发挥更大的作用。将来中国可能有组团,珠江三角洲是一个组团,长江三角洲是一个组团,环渤海是一个组团,这样大的组团带动整个中国经济往前进入了“第二季”,有更加持续有动力的增长,或者说效率更高的增长。

所以总而言之,自贸试验区实际上是一个国家的战略,太重要、太重要了,怎么把它这个重要性提高都不为过。当然,自贸试验区能不能做好,上海面临巨大的压力,上海的政府、自贸试验区里面的各种企业都是。

“不只是28平方公里”

东方早报:你说过,自贸试验区的28平方公里,不再是过去“实体”的概念,更多的是“规则”的概念。怎么理解这句话?

袁志刚:自贸试验区中,关于一线放开、二线管住,在大量的实务层面是很好理解的,比如进出口、转口贸易、加工贸易等。但一旦涉及高端服务业以后,其实28平方公里是管不住的。比如,自贸试验区里面跨国公司的一个机构,它的服务可能产生在区外,因为这是无形的。所以绝对不仅仅是28平方公里,还有就是,自贸试验区中试验成功的东西,接下来肯定要扩面的。

东方早报:而且即便是对于制造、加工这类产业而言,28平方公里也非常有限?

袁志刚:上海这次的重头戏不在加工上面,不在这些传统意义的东西上。行业方面,自贸试验区最主要的是金融、服务业放开。

东方早报:对于金融放开这块,“二线管住”的概念该如何理解?是否有一定难度?

袁志刚:二线管住就管账户,经常账户与资本账户,资本账户里面分门别类,管到细处,所以这个监管能力要很强了。自贸试验区里的企业的资本账户,比如一个金融机构,实际上是一定都要联网的。我们可以让你做,但是你每一笔发生的业务都要监管得清清楚楚。如果企业不符合现在的规定,发生了就要马上捉住。

所以,这个自贸试验区的概念是什么呢,就像人的活动一样,是极自由的,但是你不能犯罪,不能破坏规则。所以对监管能力的要求确实是非常高的。

我觉得要高度关注的,就是资本流动的问题。因为很多国家经验表明,在资本项目开放过程中,如果不控制住热钱的话,一般在资本项目开放的第10年左右都会有危机。无论是日本、东南亚、丹麦还是南美,等等,都有过这样的例子。尽管中国现在外汇储备很充足,有3.5万亿美元,但是同时中国的资产规模也很大。3.5万亿美元,大约相当于20万亿人民币的一个量,到时候人家不要人民币,都要持有美元了,就流出去了,那这个对于一个国家经济的重创是不得了的。

我估计在资本项目可兑换这一块中,更多的是在实体投资内,还是可以划分不同的账户管理。现在有很多的专家也认为,基本是以人民币为主体的自由兑换,也就是发育人民币的离岸市场,鼓励人民币出去,鼓励全世界使用人民币。这个到时候中国控制起来稍微容易一点,通过货币政策来对付也好一些。

当然,这个也蛮难做到的。现在有很多专家在说,只要国际上看好人民币,你进口,人家愿意使用人民币结算,很多贸易项目用人民币结算,这样人民币就推广出去了。所谓离岸市场,就是人民币出去以后,就一定要给它们提供一个能够经营的、获利的地方。因为一种货币,比如人民币出去,人家不可能在境外放着人民币的。因为根据清算的原则,只要人民币清算所在中国,人民币一定会回流的,这就像我们现在持有的美元,到最后都要到华尔街去的。哪怕你有一笔美元存款在我们这个商业银行,商业银行也一定会放在外面去的,如果商业银行只是把存款存在那里、付利息的话,它就亏掉了。所以,人民币的离岸市场的重要性就在这里。

东方早报:从国外已有的经验来看,在金融的监管上有什么可借鉴的吗?

袁志刚:国外很多在金融方面是放开的。国外很多都出过问题的,比如说日本的国际化应该说也不是很成功,东南亚也出过问题,比如泰国。

所以,很难说有哪个成功的经验可以让自贸试验区借鉴,这个就是上海的难处了。

自贸试验区要在所有后起的国家中,在金融放开过程当中真正创造出奇迹,这个是最难的。只有把资本账目细分,鼓励该鼓励的东西,但是该禁止的一步一步来,不能像日本。

如果说有什么经验要借鉴,就是一步一步来。

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