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东方早报:袁志刚——自贸试验区应继续专注于转变政府职能和扩大开放

  发布日期:2014-09-29  浏览次数:

(袁志刚,复旦大学经济学院院长,复旦大学上海自贸区综合研究院院长)

上海自贸试验区的成立是国家战略,其内涵并非一般的自贸区,更为重要的是,它承载了开放倒逼改革的重任。在挂牌一周年之际,翻阅成绩单的同时,也很有必要厘清上海自贸试验区到底有哪些功能,与所在地上海有怎样的关系。

复旦大学经济学院院长袁志刚认为,上海自贸试验区的发展,要紧盯全球化规则重构的大背景,并结合上海2020年基本建成“四个中心”、2040年亚洲第一全球城市及2050年全球城市的目标。

他建议,上海自贸试验区应继续专注在转变政府职能和扩大开放两大目标和任务上,落实和深化过去一年自贸试验区改革开放的主要措施和做法,形成可复制可推广的经验以惠及全国,并瞄准国际上开放程度更高的自由贸易区,在法治体系、营商环境、创新氛围、基础设施、人才储备和高效透明的政府治理上下功夫。

四大功能

东方早报:

上海自贸试验区不同于一般意义上的自贸区,能否梳理一下上海自贸试验区的功能?

袁志刚:

和传统的国家单边开放的自贸区相比,上海自贸试验区有四大功能。第一大功能就是货物自由贸易,这是所有传统自贸区的基本功能。第二大功能是推动中国服务贸易和投资的便利化和自由化,这是中国主动适应全球新一轮贸易规则的表现。因此,设计好上海自贸试验区对中国新一轮的改革和开放,对接中美BIT、未来加入TPP和TISA等具有重要的意义。第三大功能是通过离岸金融市场的发展,推进中国金融自由化,包括利率、汇率市场化,人民币国际化和资本账户的开放,以及和上海国际金融中心建设相协调的功能。第四大功能是理顺政府和企业、市场、社会的关系。自贸试验区有两大战略使命,一是转变政府职能,构造一个有限的政府,打造小政府、大市场、大社会。另一大使命是促进开放,包括推动人民币的国际化、贸易的自由化、投资的公平化和自由化。

东方早报:

如何评价上海自贸试验区第一年的成绩?

袁志刚:

自贸试验区实践的前期任务,主要集中在国际营商环境的改善,内容是贸易便利化、投资便利化,及包括金融业在内的服务业进一步对外开放。实施手段,是准入前国民待遇和负面清单管理。重点是政府管理由事前审批到事中、事后管理,构建以六个子体系为主要内容的政府事中事后管理体制。它们分别是:国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系建设、企业年检改成企业年度信息公布制度、建立政府间各部门信息共享平台和统一监管执法体系、社会力量参与综合监管(中介机构和行业组织参与监管)的制度。

金融开放和人民币资本项目可兑换采取FTA账户管理模式。“一行三会”关于上海自贸试验区金融改革开放的条例和实施细则现在都已经陆续出台,企业十分关注的“自由贸易账户”也开始落地,自贸试验区与海外的资金自由流动,及货币的自由兑换已经起步。跨国企业人民币“资金池”也陆续建立,利率已经在自贸试验区先行一步实施市场化。自贸试验区的其他金融活动,比如原油期货和黄金期货交易平台也在搭建,未来这些期货交易也将更加国际化和市场化。

但是,这些制度的建设,都是为未来在更加广泛的区域内进行金融市场化和国际化的改革,进行试验。何时推广至全国,既取决于自贸试验区的改革成功与否,也取决于中国整个金融体系市场化的转型和国际化竞争的需要。自贸试验区将继续扩大人民币的跨境使用,推动上海成为人民币产品定价和清算中心,包括鼓励跨国公司更多使用人民币开展资金池业务,鼓励各类电商国际交易平台采用人民币计价、交易、交割和清算。而上海国际黄金交易所、上海能源交易所等也都将使用人民币进行产品定价。

在服务业开放方面,自贸试验区总体方案明确的服务业扩大开放六大领域23项措施中,已有15项可以实施,4项需在相关行政法规和国务院文件调整后实施(游戏游艺设备生产销售、演出经纪、娱乐场所、增值电信),还有4项需进一步协调推进(国际运输管理、国际船舶管理、有限牌照银行、律师服务)。自贸试验区将争取进一步扩大服务业开放,争取国家将更多事项放在自贸试验区先行先试。

与四个中心建设的关系

东方早报:

上海自贸试验区的成立,是作为国家战略,那么自贸试验区和上海这个城市如何共生发展?

袁志刚:

自贸试验区和上海的发展需要协调好以下五方面的趋势和目标。第一,未来全球化和区域化趋势进一步增强,各国力量对比发生重大变化,全球经济中心开始向东漂移;第二,全球发达国家、资源类国家和新兴制造类国家在全球产业链、价值链发展中的位置更替与利益博弈复杂多变,全球治理结构和全球化规则重构;第三,2020年上海基本建成“四个中心”,尤其是随着中国整体经济实力增强、人民币国际化的趋势加速,上海作为国际金融中心的地位初步确立;第四,2040年,上海作为亚洲第一全球城市的物理形态的规划和建设基本完成;第五,2050年,上海作为在功能上与纽约、伦敦完全抗衡甚至超越它们的全球城市地位将确立。

上海对外开放必须坚持高起点和高标准。在全球化的背景下,以国家力量为主的资源配置模式将被全球化的力量所弱化,要素更加自由地流动,使城市成为突破国家力量而占据全球经济资源的中心舞台的作用上升。整个世界的城市在此过程中,不断连结、形成有机的城市网络,而全球城市则是这个全球城市网络中重要的城市节点,如纽约、伦敦。因此,全球城市将代表国家参与全球化竞争。上海正在向全球城市的行列迈进,需要在全球城市网络中抢占先机,占据有自身特色的、不可替代的节点位置,这不仅关系到上海自身的发展,更关系到中国产业链的升级、升级的方向和最终中国在全球化中的地位。从亚太地区的全球城市来看,随着中国经济的崛起,上海区位优势和要素配置功能将愈显突出,其重要性将超越东京、新加坡和香港,成为亚太地区新的中心。上海的对外开放战略必须以2050年全球城市定位这样的高标准来展开。

东方早报:

你认为,上海四个中心建设与上海自贸试验区有怎样的关系?

袁志刚:

上海国际金融中心的定位是上海自贸试验区建设的主要目的所在,是上海“十三五”期间对外开放措施的主要抓手。人民币的国际化和资本项目可兑换,以及在此基础上的金融全面对外开放是中国经济进一步对外开放的关键所在。人民币的国际化是必然趋势。世界银行数据显示,在2013年,中国基于PPP计算的GDP为16.157万亿美元,接近于美国16.800万亿美元的水平。据预测,中国根据PPP定律计算的GDP预计将在2014年超越美国,而根据当前汇率计算的GDP预计在2019年超越美国。

一国货币的国际化需要经历从充当结算货币,到作为投资货币和最终作为储备货币的三个阶段。目前人民币作为结算货币的发展速度超出我们的预期,2014年7月,跨境贸易和直接投资人民币结算总额达6027亿元,人民币国际支付在全球货币中排名第七位。与此同时,人民币离岸市场发展也非常迅速。但是人民币作为投资货币的发展受制于人民币资本项下的可兑换。探索人民币实现可自由兑换的可行路径,推动人民币的国际化进程是上海自贸试验区的目标之一。

人民币资本项目的全面开放有一定的风险,但世界金融危机的历史证明,资本项目的开放或者不开放并不是一国发生金融危机的必要条件,而在扩大开放的同时保持国内宏观经济状况的稳定是一国实现平稳经济增长的关键。上海自贸试验区可以作为一个促进人民币离岸市场和在岸市场对接,以实现人民币国际化为己任的国际金融中心。自贸试验区可通过FTA的管理模式,进一步大胆探索,在风险可控前提下,完成人民币国际化的制度实验。国际贸易中心和国际航运中心建设是上海自贸试验区辐射能力的基础。

从中国当前宏观经济的发展趋势看,对外开放模式将从过去的单方面引进外资到“引进来”与“走出去”并重的阶段。“两带一路”建设,即长江经济带、丝绸之路经济带和海上丝绸之路的建设,将促进产业的东西互动。中国在基础设施领域有较强的竞争力,但同时存在大量产能过剩的问题,需要通过对外投资“走出去”来加以解决,而且主要是往西走,即往印度走,往非洲走。

自贸试验区建设的另一个重要背景是美国正在抓紧推进TPP、TTIP和TISA的谈判,此外,中美之间还在进行BIT谈判。不加入TPP将对中国造成巨大的损失。上海自贸试验区试验的目的之一,是进一步跨越太平洋,进一步对接美国产业的创新和产业链的重新锻造。

国际贸易和国际航运的主战场是太平洋。中国只有在产业高度上瞄准韩国、日本和美国,进一步融入全球产业链,提高自身的产业链地位,才能将自己的产能扩展到西部。日本与美国是全球的产业高地,是中国经济竞争力提升的方向。从这个意义上看,中国经济必须加入TPP,必须和美国捆在一起,如此才能保证中国经济增长的质量。东盟、印度和非洲是中国过剩产能的输出地。这样的对外开放战略,与中国经济未来的体量相对称,和上海未来的地位相对称,同时和两个时间节点相对称,即2020年上海建成四个中心和2050年建成全球城市。

另外,全球化的治理结构还在发生很大的变化,这个治理结构的变化趋势是去国家化、去规制化、数字化,包括竞争规则的变化,比如国有企业的竞争中立、政府采购的透明化等等。所有这些变化都说明一个趋势,即在未来,经济资源的获取在更大程度上并不是取决于国家,而是取决于该国有没有全球城市。如果没有上海这样的全球城市,中国不可能提升其在产业链中的位置,中国在全球配置资源方面的能力、功能将不能得到充分的发挥。

需设计更开放的服务业发展战略

东方早报:

上海自贸试验区迈入第二年之际,可从哪些方面着手加以改革?

袁志刚:

在上述对上海的定位前提下,上海自贸试验区要厘清转变政府职能和扩大开放两大战略目标的不同性质。第一,上海自贸试验区应该是比香港、新加坡等自由港开放程度更高的自由贸易区,作为全球经济资源的配置中心,自贸试验区和上海应该代表一个国家在全球产业链和价值链中的高度,肩负着全国产业转型和经济结构转型的重任。基于这样的定位,自贸试验区和上海的改革首先应瞄准香港和新加坡的法治体系、营商环境、创新氛围、基础设施、人才储备和高效透明的政府治理。第二,上海自贸试验区作为全国改革开放的“试验田”,应继续落实和深化过去一年自贸试验区改革开放的主要措施和做法,形成可复制可推广的经验,惠及全国。如果能够厘清这两方面的目标和任务,上海下一步应该具有更加大胆和开放的政策,不会裹足不前,受制太多而无法前进。

此外,上海自贸试验区要在中国服务业对外开放方面做出贡献。中国经济增长进入一个新常态,经济增长的动力将从第二产业转向第三产业。对全球重要城市发展历史的分析显示,以传统制造业为基础的全球城市在这一轮基于信息技术革命的全球化过程中逐渐丧失竞争力,城市的产业和人口规模、辐射力都有不同程度的下降,底特律是其中的典型例子。本轮全球化过程中获得最大程度发展的全球城市,无不以高端服务业的发展和创新为基础,通过高度发展的金融市场,获取全球资本配置的主导权。纽约、伦敦全球城市地位的获取及巩固,经济活力和竞争力的提高,正说明了高端服务业发展,特别是金融业发展的重要性。

对中国来说,服务业,特别是高端服务业的加速发展是中国转型中的瓶颈。突破这个瓶颈可能有多种方式,但是对于上海和上海自贸试验区来讲,一个极为重要的方式就是服务业的对外开放。过去一年自贸试验区在服务业对外开放方面已经采取了多种措施,这些措施要继续深化和推进、落实。未来,自贸试验区和上海还需要设计更为开放的服务业发展战略,对接中美BIT的谈判。除了金融领域的全面开放之外,我们还要在文化、教育、医疗、养老、通信、数字化商务平台、法律等领域寻求更高程度的开放。服务业的开放可能“倒逼”国内机构的改革,提升服务业供给能力和服务业产品质量。尽管从短期来看,服务业对外开放对国内各服务行业可能带来一定程度的冲击,但是长期来看,这可能迅速改变中国服务业供不应求和服务质量低下的状态。

东方早报:

今年广东、天津等地的自贸区如果获批,对上海自贸试验区而言意味着什么?

袁志刚:

新的自贸区成立,上海自贸试验区惟一性地位不再。这对上海自贸试验区实际上是个利好。第一,随着多地自贸区的成立,中央可能成立专门的自贸区领导小组,统筹协调全国自贸区试验政策推进,上海因为先走一步,在政策上能够提出针对性强的需求菜单;第二,有广东和天津的加盟,改革开放的力度会更大,政策突破的可能性大大增加,远比上海单打独斗要容易得多;第三,多地自贸区的推出,一定具有各自的特色和任务,对上海来说,最重要特色和任务就是金融开放和国际金融中心的建设。近期来看,人民币国际化过程中的离岸和在岸市场沟通上的试验,以人民币为主体的对外投资,应是上海自贸区金融开放的重要试点。

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