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中国经济报告:张中祥——为中国政策性银行一辩

  发布日期:2014-07-11  浏览次数:

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国务院发展研究中心《中国经济报告》2014年第7期

国外对中国政策性银行运作存有广泛的错觉和误解,美国学者就把国开行称作“不提供援助的开发银行”

据国家能源局介绍,截至2013年末,国家开发银行在中国境内能源项目贷款余额9296亿元,是中国能源领域的主力银行,在支持能源产业持续健康发展中发挥了不可替代的骨干作用。同时,国家开发银行不遗余力支持中国政府实施的所谓的“走出去”政策,帮助国有企业,包括国有石油企业在海外进行油气兼并和收购,实现其发展国际业务的目标。然而,国外对中国政策性银行运作存有广泛的错觉和误解。这样的认知进一步引起对中国在全球寻求资源,尤其是石油和天然气,前所未有的关注和审视,使得中国在全球搜寻能源安全变得利益如此攸关、愈趋政治化。

那么,国开行真如外界所认为的那样是中国政府的傀儡,其提供的贷款仅仅是为了达到中国政府的政策目的,而不顾商业利益吗?且听分解。

在1994年金融业改革时,中国政府设立了两家政策性银行:国家开发银行和中国进出口银行。其贷款将明确支持政府的政策目标。这两家政策性银行的建立在理论上使商业银行不再负责政策性贷款,只负责理性的、以市场为基础的贷款。

两家政策银行为中国国有石油企业和国外企业(主要为其他国家的国有石油企业)提供信用贷款,以支持其国际扩张和签订油气协议。在2009-2011年间,国家开发银行把对巴西、厄瓜多尔、俄罗斯、土库曼斯坦和委内瑞拉的国家能源公司和政府实体的信贷额度扩大到850亿美元。

有一种普遍的认知,以为国家开发银行提供这些贷款仅仅是为了达到中国政府的政策目的,而没有商业考量。事实恰恰与这种普遍认知相反,国家开发银行不是中国政府的傀儡。它是全资国有的,但不是由政府运作的。

诚然,国家开发银行有帮助中国政府在海内外达成政策目的的义务,包括获取油气供应。但是,这个服务于中国政府利益的义务并不妨碍其在国内外扩展业务、追逐利润的目标。

事实上,国家开发银行在平衡商业和政策方面做得很成功,因此,它获利高并且与所有其他中国主要商业银行相比,其资产负债表更为健康。自2005年起,国家开发银行的不良贷款率一直低于1%,比所有其他中国大型商业银行都要低。它提供贷款的利率以市场为基础。该行在2009年提供给巴西国家石油公司、俄罗斯石油公司和石油运输公司和在2010年提供给委内瑞拉经济和社会发展银行456亿美元的信贷额度,其利率都以伦敦银行同业拆息提供利率(Libor)为基准,尽管其所采用的伦敦银行同业拆息利率率差可能比西方银行要求的小。

国家开发银行一直在调动中国庞大的外汇储备,以支持跨境能源及天然资源交易。时任国家开发银行行长陈元曾说,投资于能源和矿产是防范美元贬值和大宗商品价格上涨的好方法,并可作为防止把中国外汇储备转为低收益的金融工具的媒介。因此,国开行向俄罗斯和中亚、西亚、非洲和拉丁美洲这些资源丰富的国家提供巨额贷款。2010年,中国向拉美国家提供的370亿美元贷款超出同年世界银行、美洲开发银行和美国进出口银行为其提供贷款的总额。

一些说法随之而来,说相较于国际金融机构和西方政府,中国为拉丁美洲提供的贷款条款更优惠、没有附加政策条件和环境要求也没有那么严格。

但美国波士顿大学Gallagher 等学者发现事实并非如此。他们分析的贷款合同显示,国家开发银行贷款比世界银行贷款条款更苛刻。2010年,国家开发银行以高于伦敦银行间同业拆借利率600个基点的利率给阿根廷提供了100亿美元的贷款。同年,世界银行集团的国际复兴开发银行(IBRD)提供放给阿根廷3000万美元贷款,利率息差仅为85个基点。在2009年,国开行以280个基点给巴西提供了100亿美元的贷款。2000年,国际复兴开发银行以30-55个基点的点差为巴西提供了4340万美元贷款。

与此相反,中国进出口银行一般提供比美国进出口银行较低的利率。这主要是因为中国银行对商业融资和发展援助的成套服务不同于它们的外国同行。

中国是通过中国进出口银行而不是通过国开行提供发展援助。国际复兴开发银行和其他开发银行以发展援助的官方形式提供优惠利率,而国开行不是这样。尽管国开行贴上“开发银行”的标签,但它一般收取借款人的全额融资成本。出于这个原因,美国学者Bräutigam把国开行称作“不提供援助的开发银行”。因此,国开行的利率较高就不足为奇了。

不过,国家开发银行一方面提供基于市场的贷款利率,另一方面又没有附加政策条件。为了降低贷款风险,国家开发银行确实会要求借款方从中国购买设备和雇用劳工,有时与之签订石油出售协议作为某种附属实物担保。

2009年与巴西国家石油公司签订的协议规定,100亿美元贷款中的 30亿美元必须用来从中国购买石油设备。2010年中国为阿根廷提供100亿美元的贷款,用来购买中国火车。因此,这其实是一个为中国的铁路公司在阿根廷投资10个独立的铁路项目提供的信用额度贷款,贷款金额有效地留在中国。2010年国家开发银行贷给委内瑞拉经济和社会发展银行206亿美元贷款的一半金额以中国人民币计价,从而锁定委内瑞拉购买中国设备和雇用中国公司。

显然,除了保证石油供给安全,这些交易也为政府的目标服务,即为中国企业创造新的出口市场,同时减少其违约风险和借款方潜在的滥用和腐败。

通过这种借贷方式,中国贷款给一些信用不那么好的借款方。这似乎能够解释为什么国家开发银行能够给委内瑞拉提供206亿美元的贷款,浮动利率仅比Libor高50至285个基点,远低于主权债务市场上935个基点的借贷成本。同时,这些借款方发现,附加于中国贷款的购买要求不那么太令人反感,因为他们可以廉价使用中国的投入和设备来开发他们自己的能源、矿产、基础设施、交通运输和房地产。到目前为止,这种借贷方式似乎对借贷国很奏效。

特约作者张中祥复旦大学经济学院“千人计划”特聘教授、亚太政策研究会会士

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