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东方早报:尹晨——全国自贸区建设应取雁阵模式

  发布日期:2014-05-16  浏览次数:

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(发表于515日)

从“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”的国家战略出发,上海自贸试验区应与全国其他地方加强交流,加强合作,支持符合条件的地区申报和建设自由贸易园(港)区,共同探索,力促形成中国自贸区建设的“雁阵模式”。

“雁阵模式”最早是日本经济学家小岛清在解释东亚增长奇迹时提出的。他认为从20世纪60年代到80年代,从日本到“亚洲四小龙”再到东盟其他国家,东亚国家和地区通过产业的依次梯度转移,大力发展外向型经济,实现了整个地区的经济腾飞。在“雁阵模式”中,日本是雁首,亚洲四小龙是雁翼,东盟其他国家是雁尾。

在产业的转移方面存在梯次转移的“雁阵模式”,在重大系统性制度的创新和复制推广方面也可产生“雁阵模式”。以全面深化改革和扩大开放为主要任务的中国自贸区建设,可以也应该形成以综合性的中国(上海)自由贸易试验区为雁首,若干各有侧重的自由贸易园(港)区为雁翼,进而辐射国内所有海关特殊监管区的自贸区“雁阵”。

“雁阵模式”是上海自贸区经验复制和推广的必由途径

经验可复制可推广是上海自贸试验区建设的前置要求。2014年3月5日,习近平总书记在参加他所在的十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调,建设自由贸易试验区是一项国家战略,要牢牢把握国际通行规则,大胆闯、大胆试、自主改,尽快形成一批可复制、可推广的新制度,加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。

上海自贸试验区制度创新的复制和推广路径实际上是多元的。有些创新可以直接在全国复制和推广,比如2014年2月18日国务院发布的《注册资本登记制度改革方案》,其中就包括上海自贸区先行先试的注册资本认缴登记制、企业年度报告公示制度等经验;有些创新则只能在条件符合或具备的地方复制和推广,比如上海自贸试验区海关和检验检疫“一次申报、一次查验、一次放行”的联动监管经验,就只能先在全国113个海关特殊监管区域中具备相关软硬件条件的区域推广。

还有一些制度创新则需要先在更多的先行先试区扩大试验,以积累更多的经验。需要在更大的有限范围内进行扩大试验的创新性复制,主要是那些不适合在单个狭小地域进行,同时又需要具备相当的开放基础、市场基础和制度基础的重大改革和开放领域,其中最典型的就是金融领域的改革和开放试验。

因此,在上海自贸试验区以外,在条件符合地区建设若干自由贸易园(港)区,以共同承担一些影响面大、风险高的制度创新,避免出现“政策洼地”带来的异常要素流动及可能的风险,本身就是“探索新途径、积累新经验”的必由途径。

“雁阵模式”能够有效推进自贸区建设的国家战略

上海自贸试验区力促形成自贸区建设的“雁阵模式”,还能极大地推进自贸区建设这一国家战略的实施。根据科学家的研究,以雁阵编队飞行的大雁,能够有效利用编队形成的有利的空气动力变化,飞行的距离要比具有同样体质而单独飞行的大雁多70%。同样,如果在自贸区建设上形成以上海自贸试验区为首、若干自由贸易园(港)区为翼的“雁阵”,为全面深化改革和扩大开放探路的效果将明显优于上海自贸试验区孤雁单飞。

首先,“雁阵模式”的优势体现在更大的破除障碍的能力。

中国的改革已经进入攻坚期和深水区,全面深化改革的障碍更多元、更复杂也更隐蔽,不够成熟的市场经济形成的各类既得利益集团、碎片化的政府部门和政府权力、林林总总的各类行政审批程序、大大小小数以十万计的正面清单和非竞争中立规则等,就像是漂浮在水上或隐藏在水下的浮冰,阻碍着改革的航船继续前行。与全面深化改革同样重要的任务还有进一步扩大开放。国际经济、投资和贸易格局正在面临深层次变化,以TPP、TTIP和TISA为代表的更高层次贸易和投资规则正在形成。中国必须以积极的主动开放试验来应对更高层次开放的世界趋势。

上海自贸试验区承担了“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”的先锋重任。但如果以单兵突进的方式先行先试,面对的阻力和压力以及面临的困难和障碍都是可想而知的。在全面深化改革和更大程度开放的试验中,更多试验地区的参与和协同,将有利于形成和累积改革开放“破冰”的规模优势和协同优势,提高“破冰”前行的速度和效率。

其次,“雁阵模式”的优势体现在有利于形成和维持强劲和持久的改革开放动力机制。

中共十八届三中全会以后,“为竞争而增长”的地方间的GDP竞标赛已经逐步转变为你追我赶的改革竞标赛。由于自贸区是目前集改革和开放于一体的综合性试验平台,因此,全国各地兴起申报自贸区的热潮背后也有改革竞标赛中不甘居于人后的竞争心态在驱使。如果条件成熟的地区建设自由贸易园(港)区的核心目标是结合各地特点、各有侧重地推进深化改革和扩大开放,那么自由贸易园(港)区适度扩容,形成自贸区建设的“雁阵模式”,进而形成“为竞争而改革”、“为竞争而开放”的动力机制是值得鼓励和发展的。

第三,“雁阵模式”的优势体现在分散和分担风险的效果。

前文已经提到一些全局性的重要领域的改革和开放,如果局限在一地,容易引起“洼地效应”和大规模要素的异常流动,容易诱发较高的风险。因此,人民币资本项目可兑换、境内外证券市场的双向投资、利率和汇率的市场化改革等领域的先行先试,有必要在现有的CEPA和ECFA双边框架下扩大试点,以及在条件成熟的自由贸易园(港)区同时试点,避免出现风险的过度集中,同时积累更多的经验。

第四,“雁阵模式”的优势体现在适合中国多样化的现实。

中国地大物博,幅员辽阔,不同地区有不同优势,也有不同的特点,每个地区在国家发展战略中肩负的使命也不同。比如沿海的天津、上海和广东分别处于环渤海、长三角和珠三角三个城市圈,总体经济发展水平和开放水平比较高;广西、云南、新疆、内蒙古地处内陆沿边地区,分别因中国-东盟自贸区和丝绸之路与周边国家有较多的贸易和投资联系;而四川、重庆、湖南和湖北等位于中部,具有东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势,又具有产业梯度转移和国家支持中西部地区发展的重大机遇。不同地区结合自身优势和特点,围绕打造中国改革开放升级版的总方向可以做很多试验。更多自由贸易园(港)区在共性经验的基础上积极探索多样化的发展路径,可以形成更丰富的经验库;同时,共性的经验也确实需要与各地不同的区位、产业、发展条件相结合才能“落地”、“生根”、“开花”和“结果”。

第五,“雁阵模式”的优势还体现在稳定的经验共享机制。

上海自贸试验区是一个综合性的改革开放试验区,但千万不能错误地认为所有的试验都要在上海自贸试验区先行先试。上海自贸试验区在“有所为”的同时,也必须“有所不为”。而未来其他的自由贸易园(港)区也必然是各有侧重。中央将可复制可推广作为上海自贸试验区先行先试的前置要求,这样的前置要求也必然会成为未来扩容后的自由贸易园(港)区的前置要求。可复制可推广对包括上海在内的自贸区“雁阵”提出了高要求,但反过来对自贸区“雁阵”发展也是有利的。因为“雁阵”中任何自贸区改革开放的经验将可以率先在其他的自贸区复制和推广,在自贸区都“有所为有所不为”的情况下,稳定的经验共享机制对于自贸区“雁阵”的分工与协同也是非常重要的。

“雁阵模式”是国际自贸区建设的通行做法

从国际自贸区建设的经验来看,大部分国家和地区的自贸区都不止一个,大多形成了自贸区建设的“雁阵模式”。

比如新加坡目前就有包括樟宜机场自贸区、廊裕港自贸区等在内的7个自贸区,樟宜机场自贸区和廊裕港自贸区是最主要的两个自贸区。廊裕港自贸区已经从最初的侧重于转口贸易转为集贸易和加工为一体的综合性自贸区。而樟宜机场自贸区侧重于航空货运和机场物流。

建有自贸区的国家和地区一般都形成了包含多个自贸区的“雁阵模式”,一则能够与各自的地理位置、功能定位、产业特点等更好地结合,二则自贸区之间的竞争与合作能够更好地推进自贸区的发展。当然,当整个国家或更大的区域实现了投资与贸易的更高程度的自由化以后,自贸区也会逐渐地退出历史舞台。比如当欧盟统一市场逐渐成熟之后,2013年1月1日,德国著名的港口汉堡就正式取消了自由贸易区,结束了它125年的自由港的使命。

“雁阵模式”形成中上海应发挥重要作用

上海自贸试验区是目前承担“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”重任的综合性自贸区。要力促形成中国自贸区建设的“雁阵模式”,上海可以也应该发挥重要的作用。

首先,上海应对自贸区扩容持开放和合作的态度。

“一枝独秀不是春,百花齐放春满园。”上海应站在全国全面深化改革和扩大开放的高度,对自贸区扩容持开放和合作的态度。

正在申报自由贸易园(港)区的城市都希望到上海来,到上海自贸试验区来学习和借鉴经验。这的确增加了上海市相关部门和自贸区管委会的接待压力,分散了自贸区建设者的部分精力。但需要解决的是如何将这件事情做好,而不是要不要做这件事。上海可以充分调动社会各方面力量,比如上海市各高校和研究机构已经成立的众多的自贸区研究院(中心),参与自贸区相关知识和经验的推广工作。

其次,上海应积极分享和推广自贸区建设的核心理念。

目前,全国有不少城市都在申报自由贸易园(港)区,但申报方案中不少都延续了过去重产业发展、重优惠政策的老路。上海应配合国家相关部门大力宣传自贸区的核心理念,即自贸区不会形成“政策洼地”,自贸区建设的核心是在政府职能转变、管理模式创新、贸易和投资便利化等重要的领域进行制度创新,形成可复制、可推广的经验。这也应该是将来中国自贸区“雁阵”的共同核心理念。

第三,上海要在制度创新方面做好领头雁。一方面,上海要在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》的框架内加快推进各项工作,同时抓紧建章立制的工作,将实践中的经验总结、归纳和提炼到可复制可推广层面的措施乃至制度,以供更多的自由贸易园(港)区、海关特殊监管区乃至全国进行复制和推广。另一方面,要按照习近平总书记提出的“牢牢把握国际通行规则,大胆闯、大胆试、自主改”的要求,完成2014年政府工作报告中提到的在“建设好、管理好中国上海自由贸易试验区”的同时“开展若干新的试点”的任务,并尽快形成可复制可推广的制度。

第四,上海应积极探索建立自贸区建设经验和信息的共享平台。

在现有市政府信息发布渠道的基础上,上海应增加自贸区建设相关信息发布的内容,提高相关信息发布的频率。上海应建设好与自贸区建设相关的官方网站,有效利用传统媒体和新媒体及时发布自贸区建设的相关信息。上海应支持和鼓励各种自贸区研究机构在课题研究、政策解读、成果发布、舆论宣传等方面发挥更大的作用。在条件成熟时,上海应与国家相关部门合作,牵头建立中国自贸区建设定期沟通与交流的机制与平台,群策群力,共同推进中国自贸区建设这一国家战略的落实。

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