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《中国改革》:张中祥--中国需要国际气候变化协议

  发布日期:2014-04-04  浏览次数:

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中国需要国际气候变化协议

张中祥

《中国改革》2014年第4期 出版日期 2014年04月01日

作为发展中国家,中国受气候变化带来的危害更大,更迫切希望达成在国际层面有法律约束力的国际气候变化协议。

中美两国在气候变化问题上经历了从过去互指对方为造成全球气候变化的元凶,到现在双方积极合作应对气候变化。从美国方面来讲,在布什政府执政期间,美国一直拒绝为本国设立温室气体减排目标。奥巴马政府上台后,对气候变化问题的态度有了积极转变。奥巴马强调美国和世界应全面降低温室气体排放量,提出了美国到2020年和2050年的减排目标,并通过大力推动清洁能源发展,短期刺激美国经济“绿色复苏”,长期引领美国向低碳经济迈进。

哥本哈根峰会错失良机

可以说,如果没有奥巴马政府态度的转变和积极推动,美国众议院不可能于2009年6月通过《美国清洁能源安全法案》,任何对美国政体有一点常识的人都知道,这是一件非常不容易的事情。同样,也不可能有八国集团领导人在意大利召开的八国集团峰会上首次确认全球平均气温升幅不应超过工业化前两摄氏度这样的积极进展。此前,尽管科学家们警告说,如果控制温室气体排放不力而导致全球气温升幅超过两摄氏度,将会引发严重的环境灾难,欧盟也把这一指标列入自己的气候变化控制目标之内并呼吁其他国家也接受这一指标,但欧盟之外的其他八国集团成员国,像美国、日本、加拿大和俄罗斯都不愿意接受这一指标。正是由于美国政府在减排问题上由抵触转向合作,加上科学家多年来对气候变化带来灾难的呼吁与警告、哥本哈根气候变化峰会带动的全球对此问题的广泛关注,才有了大家对2009年年底召开的哥本哈根气候变化峰会的期待。

当时,奥巴马仍挟有压倒性赢得大选当选总统的政治资本。奥巴马本人尊重有关气候变化科学结论,认为有必要采取行动应对气候变化,美国也应当在其中扮演领导角色。但面临美国国内的情况,他迫切需要一个包括中国在内的国际气候变化协议以说服国会和其政治对手通过有关控制温室气体排放的议案。然而在一些关键议题上以中美为代表的发达国家和发展中国家存在严重分歧,哥本哈根气候变化峰会最终遗憾收场,没有达成预期目标。

哥本哈根峰会上的主要分歧

哥本哈根气候变化峰会上,一个主要分歧就是2050年的减排目标。政府间气候变化委员会(IPCC)发布的评估报告指出,要把全球平均气温升幅控制在不超过工业化前两摄氏度,2050年发达国家的温室气体排放与1990年相比至少需减少80%,全球的温室气体需削减一半。这些减排目标诉求已公布于世相当长时间,中国政府也没公开提出异议。但在哥本哈根峰会上,中国不同意这个减排目标。这也不难理解,因为确定了发达国家和全球的减排目标,也就确定了发展中国家的目标。按照上面建议的发达国家和全球的减排目标,2050年发展中的排放量与1990年相比只允许增长不到20%。对于经济仍在发展、尚未完成工业化和城市化的中国来讲,不愿接受这样的安排。

在哥本哈根气候变化大会前,笔者曾应联合国政府间气候变化委员会减缓工作组副主席、威尼斯大学校长Carlo Carraro教授之邀撰写了“中国将于何时、以何种形式承诺控制温室气体排放?到2050年的路线图”论文,收录于他为政治学、法学领域顶级国际期刊International Environmental Agreements: Politics、Law and Economics主编的特刊号。笔者认为中国应提议发达国家到2050年其温室气体排放量应在1990年基础上减80%,同时所有主要排放国家到2050年人均温室气体排放量不应超过全球届时的平均水平。第一个诉求与前述IPCC对发达国家的温室气体排放控制目标一致。后一个诉求对欧盟和日本没有约束力,因为这些国家已做了很多实质性减排,其人均温室气体排放量届时将低于全球主要经济体的平均排放水平。但对美国和中国有约束力。相较对中国的约束而言,对美国的约束要大得多。这次经济危机已暴露美国工业空心化,其主要排放来源于交通和居民消费。对于已习惯于住豪宅、生活在车轮上的美国人来说,降低交通和居民消费造成的排放需要行为的转变。正如中国改革进入深水区、改变既得利益是一件困难的事一样,除非政治家有足够的政治意愿,敢于冒被赶下台的风险,要求改变消费行为达到削减排放将是件非常困难的事情。

如果中国政府在哥本哈根峰会上提出诸如此类主张,把自己与美国绑在一起,让美国接招,情况或许不同。至少不至于德国总理、法国总统、澳大利亚总理等西方政要公开点名批评中国,英国能源与气候变化大臣曾在英国《卫报》上公开撰文批评中国拖后腿,造成哥本哈根峰会没有达成实质性的成果。

其实,问题的关键不在于中国政府不同意前述IPCC提出的减排目标,更不在于是否同意或采纳笔者2009年5月提出的上述建议。关键在于,在全球媒体聚焦、公众高度关注的峰会上,中国不同意已有的方案,但却没有提出自己的主张。经西方媒体广泛不客观报道,在西方社会造成一种西方国家想勒紧腰带努力减少自己排放还要你们中国同意的错觉,伤害了中国的形象。哥本哈根峰会错过了一次达成包含有实质性内容国际协议的机会。对美国、欧盟和中国以及对解决全球气候变化问题而言,都是一件很遗憾的事情。

中美气候角力中,天平向美国倾斜

对气候变化问题而言自不用说。全球平均气温和海平面不会因没有达成国际协议而停止上升。反之,因没有国际协议有效控制温室气体排放,全球平均气温和海平面上升的可能性增大。

对美国而言,美国经济深陷泥潭,总统也因未能尽快恢复美国经济、极力推动富有争议的医保改革而失去了大选后获得的政治资本。尽管在行政层面上奥巴马也利用总统的行政权力推进节能减排,但在立法层面上美国国会已失去推动气候变化的兴趣和动力。哥本哈根错过了把美国锁定于一个有约束力的框架内。相较于中国,在能源安全和气候变化议题上后来的发展朝着更有利于美国的方向发展,在与中国在应对气候变化的长期角力中,天平似乎在向美国倾斜,使得美国变得更为主动。这主要源于近年来美国页岩气技术革命带来的深刻影响。水平压裂技术和水平钻进技术的突破,加上美国相对优越的地质条件,近年来美国页岩气生产和利用量呈爆发式增长。2013年10月11日,国际能源署预测,2014年第二季度美国将取代俄罗斯成为全球最大的非OPEC(石油输出国组织)石油生产国。

正是由于美国非常规油气资源可采储量非常丰富、产量迅速提升,不仅使美国真正看到能源独立的曙光,而且美国现在已经可以更加灵活地选择和考虑其油气进口来源地。美国将把地缘政治相对稳定的北美及拉丁美洲作为其能源供应战略重点,减少从中东、北非进口石油,这从近年来美国石油进口数据已看出端倪。美国国内油气供应的极大提升,加上进口更多来源于地缘政治相对稳定的西半球,极大提升了美国的能源安全水平。

欧盟也饱受经济危机和外债双重困扰,推进气候变化议程的意愿已明显减弱。虽在中国等发展中国家的强烈要求下,欧盟最后承诺《京都议定书》的第二承诺期的减排目标,但因美国2001年就已退出《京都议定书》,日本、加拿大和俄罗斯等附件1国家也明确不支持在2012年后继续实施《京都议定书》,因此第二承诺期的减排力度非常小。这进一步加剧了欧盟碳排放交易体系下碳配额过剩、价格持续低迷的问题。过低的碳配额价格已不能真正发挥其促进企业积极减排的作用。欧盟碳配额价格下跌也引发澳大利亚连锁反应,在一定意义上导致澳大利亚碳交易市场“未唱先衰”。

中国需要国际气候变化协议

作为发展中国家,中国受气候变化带来的危害更大,在国际层面上更迫切希望达成有法律约束力的国际气候变化协议。从国内情况看,中国面临严峻的能源安全问题和环境压力。以SO2二氧化硫)排放控制为例,面对消减SO2排放的压力,国家出台了一系列政策鼓励安装脱硫装置。规定要求安装脱硫装置设备的电厂都已安装脱硫装置,所有新建的电厂都必须安装脱硫装置。因此,再单纯从工程角度消减SO2排放已变得非常困难。

为了进一步消减SO2排放,完成国家制定的日趋严格的SO2排放控制目标,笔者2011年曾在由英国Edward Elgar出版的英文学术专著《中国能源和环境政策: 向低碳经济迈进》中建议,应对主要用煤地区、主要用煤部门的煤炭消费总量进行控制,而不是对全国能源消费总量进行控制,认为区域控制与行业控制相结合的煤炭消费控制模式不仅可控制中国煤炭生产和消费的过快增长,而且也是一种有效控制SO2排放的可行方案。但国家发改委后来决定对“十二五”期间全国能源消费总量进行控制。

在一定的技术水平下,能源消费量与经济增长有很强的正相关性。而中国各个地区发展水平又差别很大,在GDP增长存在诸多不确定因素下要把这个全国能源消费总量目标分解到各个省市变得相当困难,这也是为何能源消费总量控制分解方案至今一直难产的原因。

中国30多年的改革开放,决策权、事权越来越向地方倾斜,中央越来越需要地方的合作与配合。从这个意义上讲,如果有一个有法律约束力、对包括中国在内所有重要排放国家的排放水平有明确规定的国际协议,国家发改委也可利用这个协议,以遵守中国的承诺为由要求各省市承担和完成相应的任务。从这个意义上讲,除非国家发改委自己主动放弃能源消费总量控制目标,中国从自身目标执行的角度出发,似乎也需要这样一个协议。

作者张中祥为复旦大学经济学院“千人计划”特聘教授、公共经济学系主任

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